Admissibility of annulment for administrative investigation report: failure to exhaust mandatory preliminary complaint and interpretation of entry into civil circuit

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecata înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 13.02.2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Investigare Feroviară Română, a solicitat anularea Raportului de investigare - Agifer privind accidentul feroviar grav produs la data de 12.08.2018, ora o8:17, pe raza de activitate a Sucursalei Regionale CF Craiova, secţia de circulaţie Caracal-Craiova, pe linia curentă firul I dintre haltele de mişcare Malu Mare - Banu Mărăcine, pe viaductul Cârcea aflat la km 200+306, în circulaţia trenului de marfă nr. 80315 (aparţinând operatorului de transport feroviar de marfă S.C A. SA), prin deraierea locomotivei de remorcare seria x şi a primelor 10 vagoane din compunerea trenului, având drept consecinţe căderea tablierului metalic al primei deschideri a viaductului şi a 7 vagoane (vagoane 2 ÷ 8 de la locomotivă).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 503 din 6 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal:

- a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâta Agentia de Investigare Feroviară Română AGIFER, prin întâmpinare;

- a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agentia de Investigare Feroviară Română AGIFER.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 503 din 6 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că în mod greşit instanţa de fond a aplicat dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, fără a avea în vedere că este aplicabilă excepţia prevăzută de alin. (5) al aceluiaşi articol, întrucât a fost contestat un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

În speţă, Raportul de investigare AGIFER, contestat, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice de la data comunicării, nefiind aşadar susceptibil de a mai fi revocat pe calea procedurii prealabile.

Invocă prevederile art. 70 alin. (1) şi (2) şi art. 76 din Regulamentul de investigare a accidentelor, aprobat prin H.G. nr. 1170/2010, potrivit cărora raportul de investigare nu doar că stabileşte circumstanţele producerii accidentului, ci impune sarcini şi obligaţii în sarcina operatorului de transport, acestea fiind aduse la îndeplinire de către recurentă. Aşadar, este evident că de la data comunicării raportului de investigare acesta îşi produce efectele juridice, înţelegând prin acestea drepturile şi obligaţiile care iau naştere, se modifică sau încetează prin intermediul acestui act, astfel cum rezultă din dispoziţiile legale anterior menţionate.

În optica recurentei, actul administrativ contestat nu a intrat în circuitul civil doar la nivel "teoretic", prin comunicarea acestuia, ci a produs efecte juridice concrete prin naşterea unor drepturi şi obligaţii specifice în domeniul feroviar, respectiv prin utilizarea sa în cadrul unor litigii aflate pe rolul diferitor instanţe, în curs de soluţionare.

În concluzie, apreciază că din raţiuni ce ţin de necesitatea unei interpretări raţionale şi, implicit, clare a legii, şi garantarea unui acces efectiv la justiţie, în privinţa actelor administrative individuale, art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi interpretat decât în sensul că un astfel de act intră în circuitul civil şi începe să producă efectele juridice de la data comunicării sale, astfel că, de la această dată, plângerea administrativă prealabilă pe care ar putea-o promova cel interesat în desfiinţarea unui asemenea act administrativ nu mai este obligatorie.

În subsidiar, în măsura în care se va aprecia că motivele expuse nu se constituie în critici întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă solicită să fie analizate criticile din perspectiva încălcării greşite a normelor de drept material, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 7 alin. (1) coroborate cu art. 2 lit. j) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât în speţă a fost îndeplinită condiţia procedurii prealabile în sensul art. 2 lit. j) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că prin Adresa nr. x/11.08.2019 a formulat obiecţiuni faţă de proiectul de Raport de investigare, contestând în mod explicit măsurile dispuse.

Instanţa de fond în mod greşit a apreciat că nu sunt întemeiate aceste susţineri, întrucât condiţia plângerii prealabile s-ar raporta exclusiv la actul administrativ contestat (raportul de investigare), iar nu la actul emis prealabil acestuia (proiectul raportului).

Or, modalitatea de aplicare a dispoziţiilor legale în materia plângerii prealabile este greşită şi deturnează această procedură de la scopul avut în vedere prin instituirea sa. Scopul avut în vedere de legiuitor la reglementarea plângerii prealabile este acela de a oferi autorităţii publice posibilitatea analizei pe cale administrativă a actului emis de aceasta şi de a-l revoca fără a fi necesară parcurgerea procedurii judiciare.

Procedura emiterii raportului de investigare reflectă atingerea scopului urmărit de legiuitor, asigurând producerea efectelor juridice dorite. Raportul final este emis numai după ce proiectul acestuia este comunicat persoanei investigate, oferindu-i şansa de a-şi exprima punctul de vedere, incluzând obiecţiuni sau solicitări.

În speţă, procedura emiterii Raportului de investigare dovedeşte că a fost atins scopul urmărit de legiuitor, normele fiind edictate astfel încât ele să producă efecte juridice, nu invers. În concret, Raportul de investigare se emite doar după ce proiectul acestuia este comunicat persoanei supusă investigaţiei, cu posibilitatea acesteia de a formula un punct de vedere care va include şi eventualele obiecţiuni sau solicitări. Din moment ce prin Adresa nr. x/11.08.2019 s-a solicitat inclusiv înlăturarea din raport a concluziilor considerate nelegale, înseamnă că s-a realizat procedura prealabilă în sensul avut în vedere de legiuitor.

În plus, în situaţia Raportului de investigare AGIFER, legislaţia specială reglementează un tip de procedură prealabilă specifică, sens în care invocă incidenţa art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În contextul în care s-a optat pentru procedura administrativă specială prevăzută de legislaţia specială în materie, formularea unei noi plângeri prealabile nu numai că nu mai era necesară, dar ar fi fost chiar redundantă, lipsită de sens şi nu ar fi avut decât consecinţa tergiversării controlului jurisdicţional în ceea ce priveşte legalitatea actului contestat.

Mai arată că intimata-pârâta nu a formulat niciun răspuns la obiecţiunile formulate, iar raportul de investigare, contestat, este identic cu proiectul de raport faţă de care s-au formulat obiecţiuni, ceea ce dovedeşte că obligativitatea formulării unei plângeri prealabile distincte faţă de forma finală ar reprezenta un formalism excesiv şi o cerinţă disproporţionată în raport de scopul avut în vedere de reglementare.

Or, prevederile Legii nr. 554/2004 nu impun o anumită formă pe care să o îmbrace procedura prealabilă, astfel că orice înscris prin care se contestă efectiv reţinerile din actul administrativ trebuie interpretat ca atare.

Astfel, instanţa în mod greşit nu a avut în vedere şi faptul că raportat la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat cererea de chemare în judecată şi pentru că nu a primit niciun răspuns la plângerea prealabilă formulată potrivit Adresei nr. x/11.08.2019.

Prin modul de aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 de către instanţa de fond, nu se dă eficienţă dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţia României, conform cărora "jurisdicţiile administrative sunt facultative şi gratuite", iar impunerea unei obligaţii excesive de a contesta prin două căi administrative diferite (punct de vedere faţă de proiectul de raport şi apoi plângere prealabilă faţă de raport) ar înfrânge şi aceste dispoziţii constituţionale şi ar afecta inclusiv liberul acces la justiţie al subscrisei, din perspectiva art. 6 CEDO.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârîtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor expuse în întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Preliminar analizei, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-reclamantă a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., criticile dezvoltate se circumscriu doar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate prin prisma acestui motiv de casare.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a solicitat anularea Raportului de investigare - AGIFER privind accidentul feroviar grav produs la data de 12.08.2018, pe raza de activitate a Sucursalei Regionale CF Craiova, secţia de circulaţie Caracal-Craiova, în circulaţia trenului de marfa nr. 80315.

Curtea de apel a respins acţiunea ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, în raport de prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acestea fiind limitele învestirii instanţei de control judiciar.

Criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează, în esenţă, aplicarea greşită de către instanţă a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, fără a se avea în vedere incidenţa excepţiei prevăzute de alin. (5) al aceluiaşi articol, în condiţiile în care a fost contestat un act administrativ unilateral care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Criticile sunt nefondate.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 7 alin. (1)şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. ()

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Cu privire la caracterul obligatoriu al acestei proceduri prealabile, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procesuale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădita a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi modalităţile instituite de lege", iar "instituirea unei proceduri prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu este contrară principiului liberului acces la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa instanţelor judecătoreşti".

În acest sens este şi jurisprudenţa Î.C.C.J., conform căreia normele prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu au caracter de recomandare, ci sunt de strictă interpretare, fiind norme speciale imperative.

La rândul său, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-73/16, prin hotărârea din 27.09.2017 a statuat asupra cerinţei obligatorii a promovării unei plângeri administrative înaintea introducerii unei căi de atac în justiţie, care este legată, pe de o parte, de intenţia de a permite autorităţii administrative, dacă admite argumentele reclamantului, de a remedia cât mai rapid o situaţie nelegală în cazul în care constată temeinicia acestei plângeri, precum şi de a evita introducerea împotriva acestei autorităţi a unor acţiuni în justiţie inopinate.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, nu se poate reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la lipsa obligativităţii plângerii prealabile în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective.

Noţiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic şi în corelaţie cu principiul revocabilităţii actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport şi de definiţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispoziţiile care instituie principiul revocării şi procedura prealabilă nu şi-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a şi intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă.

Aşadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terţe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, şi pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilităţii şi posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa fiind garantul faptului că drepturile terţilor vor fi deopotrivă avute în vedere şi puse în balanţă cu necesitatea restabilirii legalităţii.

O interpretare contrară, ar lipsi însă de conţinut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispoziţiile legale trebuie interpretate în sensul în care îşi produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio raţiune să fie păstrate în legislaţie aceste instituţii juridice şi s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ.

S-ar ajunge aşadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

În cauză, recurenta-reclamantă nu demonstrează şi, cu atât mai puţin, nu dovedeşte, că în baza Raportului de investigaţiei, contestat, au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi sau obligaţii, ci are în vedere pur şi simplu comunicarea actului şi publicarea sa pe pagina de internet a instituţiei emitente, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, aşa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativităţii procedurii prealabile.

În consecinţă, nu poate fi reţinută excepţia prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speţă, în conformitate cu art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Critica recurentei în sensul că obiecţiunile faţă de proiectul Raportului de investigare cuprinse în adresa nr. x/11.08.2019 (în realitate adresa nr. x/01.08.2019) ar acoperi lipsa plângerii prealabile este lipsită de temei, în condiţiile în care dispoziţiile art. 7 din Legea 554/2004 fac referire expresă la categoria actelor administrative (în speţă actul administrativ este reprezentat de Raportul de investigare a cărui anulare se solicită prin acţiune) şi prevăd condiţia necesară a plângerii prealabile pentru fiecare act administrativ atacat în parte.

Pentru aceleaşi considerente sunt irelevante alegaţiile recurentei cu privire la similitudinea de formă şi conţinut dintre raport şi proiectul acestuia, respectiv eventuala lipsă a unui răspuns din partea intimatei-pârâte la obiecţiunile reclamantei. Faptul că proiectul are acelaşi conţinut ca şi raportul final nu înseamnă că cele două acte se confund sub aspectul naturii lor juridice, doar unul singur dintre acestea, şi anume raportul, este actul administrativ propriu-zis, apt de a produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004.

Proiectul Raportului de investigare, necontestat de altfel în cauză, nu constituie un act administrativ producator de efecte juridice care să fie apt să vatăme drepturile subiective sau interesele legitime ale unei persoane, ci este un simplu act premergător emiterii actului administrativ reprezentat de Raportul de investigare. Obiecţiunile recurentei -reclamantei la proiectul de raport reprezintă o etapă din desfăşurarea investigaţiei în care părţile implicate pot să formuleze observaţii cu privire la informaţiile din proiectele de rapoarte, astfel cum prevad expres dispoziţiile art. 68 din Regulament.

Prin urmare, obiecţiunile la proiectul de raport nu pot fi nici ele asimilate cu plângerea prealabilă şi, în consecinţă, nici împrejurarea că nu s-a primit un răspuns expres la aceste obiecţiuni nu poate avea semnificaţia refuzului autoritaţii emitente de a răspunde, care să fundamenteze acţiunea întemeiată pe art. 8 din Legea 554/2004.

În fine, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile recurentului şi prin raportare la dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme Regulamentul de investigare a accidentelor, aprobat prin H.G. nr. 1170/2010 nu instituie jurisdicţii speciale administrative, în sensul art. 21 alin. (4) din Constituţie, procedurile de recurs administrativ reglementate în această materie neîntrunind elementele definitorii ale activităţii de jurisdicţie.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 503 din 6 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 octombrie 2023.