Challenging termination of public hospital management contract: appeal allowed, judgment quashed and remanded due to insufficient factual motivation

Şedinţa publică din data de 1 octombrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 14.04.2020, pe rolul Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Sănătăţii în nume propriu şi în reprezentarea Ministerului Sănătăţii şi B., a solicitat instanţei să dispună: anularea Ordinului nr. R 151/18.02.2020 privind încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019; obligarea Ministrului Sănătăţii la revocarea Ordinului nr. R 163/21.02.2020 privind numirea domnului B. în funcţia de manager interimar al Institutului de Psihiatrie Socola, judeţul Iaşi; reintegrarea în funcţia de Manager al Institutului de Psihiatrie Socola, Iaşi; obligarea Ministerului Sănătăţii la plata diferenţelor salariale dintre salariul efectiv încasat din momentul încetării contractului de management şi salariul pe care ar fi trebuit să îl încaseze în funcţia de manager al Institutului, actualizate cu indicele inflaţiei; obligarea Ministerului Sănătăţii la plata de daune morale în cuantum de 10.000 de RON, cu cheltuieli de judecată în sarcina Ministerului Sănătăţii.

Prin sentinţa civilă nr. 147 din data de 28.10.2020, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Institutul de Pshiatrie Socola Iaşi şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Sănătăţii în nume propriu şi în reprezentarea Ministerului Sănătăţii şi B..

Prin decizia nr. 5484 din data de 16 noiembrie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 147 din 28 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 101 din data de 23 februarie 2023, Curtea de Apel Cluj – secţia a III –a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes şi în consecinţă a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, în nume propiu şi ca reprezentant al Minsterului Sănătăţii, având ca obiect obligarea pârâtului Ministerului Sănătăţii la revocarea Ordinului nr. R163/21.02.2020, privind numirea domnului B. în funcţia de manager interimar al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi.

A admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, în nume propriu şi ca reprezentant al Ministerului Sănătăţii.

A anulat Ordinul nr. R151/18.02.2020 privind încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant în calitate de manager al Institutului de Psihiatrie Socola Iaşi şi Ministerul Sănătăţii.

A respins cererea reclamantului de reintegrare în funcţia de manager al Institutului de Psihiatrie Socola Iaşi.

A obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata către reclamanta a diferenţelor salariale dintre salariul efectiv încasat de aceste din momentul încetării contractului de management şi salariul pe care ar fi trebuit să îl încaseze în funcţia de manager al Institutului, actualizate cu indicele inflaţiei, respectiv pentru perioada 18.02.2020 - 15.01.2023.

A obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata, în favoarea reclamantului, de daune morale în cuantum de 5.000 RON.

A admis, în parte, cererea de intervenţie accesorie formulată de Institutul de Psihiatrie "Socola" Iaşi în favoarea pârâtului Ministerului Sănătăţii.

A obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata în favoarea reclamantului, a sumei de 150 RON, cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 101 din data de 23 februarie 2023 a Curţii de Apel Cluj – secţia a III –a contencios administrativ şi fiscal, a declarant recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurentul –pârât a susţinut că instant de fond a omis în analiza sa tabelul cuprinzând măsurile dispuse în cele 3 rapoarte de control, persoanele responsabile termenele de implementare măsurile adoptate de manager în vederea remedierii disfunctionalităţilor constatate, tabel care este anexă la Hotărârea Consiliului de Administratie din data de 07.02.2020, hotărâre la care se face expres referire în preambulul Ordinului nr. 151/18.02.2020 în referatul de aprobare nr. VSC 2197/18.022020 al Ordinului atacat.

În ceea ce priveşte măsurile dispuse în cadrul Raportului de control nr. x/23.04.2019, în cuprinsul anexei Hotărârii Consiliului de administraţie, la coloana cuprinzând măsurile ce trebuiau adoptate de manager în vederea remedierii disfunctionalităţilor constatate, cu toate că termenele de ducere la îndeplinire a măsurilor erau cuprinse între 10 şi 30 de zile, iar unele erau cu caracter permanent, Consiliul de administraţie a constatat că pentru niciuna dintre măsuri managerul nu a făcut dovada îndeplinirii măsurilor, respectiv nu a prezentat Consiliului nicio dovadä cu privire la stadiul îndeplinirii măsurilor.

Faţă de această stare de fapt constată prin Raportul de control nr. x/23.04.2019, sustinerea instanţei de fond potrivit căreia nu rezultă, în concret, care au fost abaterile de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor şi nici care au fost abaterile de la legislatia în vigoare constatate de către organele de control abilitate, imputabile managerului care, desi remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau institutiile respective, este lipsită de suport faptic, atâta timp cât pentru niciuna din mäsurile dispuse prin raportul de control managerul nu a fäcut dovada mäsurilor pe care le-a dispus în vederea conformärii revenirea în legalitate.

În ceea ce priveşte Raportul de control nr. x/14.11.2019, cu exceptia măsurii privind iniţierea acţiunilor în instanţă pentru anularea concursului pentru ocuparea posturilor vacante de asistenţi medicali generalişti debutanţi infirmieri debutanţi, managerul nu a prezentat Consiliului de administraţie nicio dovadă cu privire la măsurile pe care le-a dispus în vederea ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse în Raportul de control anterior menţionat.

Recurentul – pârât a arătat că raportul de control întocmit în cauză este un act premergător actului administrativ atacat şi contribuie la motivarea actului adminisfrativ.

Rapoartele de control emise de Ministerul Sănătăţii fiind operaţiuni administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii (OMS nr. 151/18.02.2020) sunt acte de constatare a unor neconformităţi sau a unor încălcări ale unor prevederi legale din sfera de activitate a entităţilor controlate de organele investite de lege cu atribuţia de control al respectării prevederilor legale, rapoartele de control au deplină forţă probantă până când, la cererea părţii interesate, instanţa de contencios administrativ se va pronunţa asupra legalităţii acestora.

În continuare, recurentul –pârât a susţinut că, reclamantul în cauzä, dupä comunicarea rapoartelor de control avea deplină cunoştinţă asupra abaterilor de la legislatie pe care le-a săvârşit nu a fäcut dovada ducerii la îndeplinire în termen a măsurilor nici structurilor de control nici Consiliului de administratie.

Consiliul de administraţie a făcut doar aplicarea prevederilor legale care îl abilitează să constate neducerea la îndeplinire în termenul legal a măsurilor dispuse de structurile de control abilitate de lege şi să constate că abaterile se încadrează în unul din cazurile de încetare a contractului de management.

Astfel, susţinerile instanţei cu privire la nemotivarea actului atacat nu prezintă relevanţă raportat la prevederile legale care reglementează activitatea structurilor de control la prevederile legale care reglementează activitatea consiliului de administraţie al spitalului public. Rapoartele de control comunicate managerului şi Consiliului de administratie sunt acte premergätoare emiterii ordinului de destituire din funcçie a managerului şi de încetare a contractului de management. Consiliul de administratie constată neaducerea la îndeplinire în termen de către manager a măsurilor dispuse de structurile de control abilitate de lege în sarcina acestuia şi face propunerea de încetare a contractului de management. Ministrul Sănătăţii ia act de propunere şi emite ordinul de încetare, neavând altă opţiune având în vedere dispozitiile art. 22 din contract. Referatul şi ordinul de încetare a contractului de management trebuie să facă doar trimitere la actele premergătoare, iar în cazul de fatä acestea fac trimitere la hotărârea Consiliului de administraţie care a analizat actele premergătoare exhaustiv dezvoltate în ceea ce priveşte faptele ce constituie încălcări ale prevederilor legale, respectiv rapoartele de control.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul – reclamant A. a invocate excepţia nulităţii recursului raportat la faptul că motivele invocate de recurentul – pârât nu reprezintă critici de nelegalitate. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-reclamant prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-pârât se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod.

Examinând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că recursul este fondat, în limitele ce vor fi arătate în continuare, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sunt întemeiate criticile recurentului-pârât privind pronunţarea sentinţei cu aplicarea greşită a legii, întrucât în mod eronat instanţa de fond a anulat Ordinul nr. R151/18.02.2020, reţinând că acesta nu cuprinde motivele de fapt pentru care a fost emis, emitentul actului limitându-se la a indica dispoziţii legale şi contractuale pretins încălcate, fără însă, a indica, în fapt, cum acestea au fost încălcate de către reclamant.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că Ordinul nr. R151/18.02.2020 este motivat, având în vedere că analiza legalităţii acestuia se face şi din prisma conţinutului actelor care au stat la baza emiterii acestuia.

În preambulul ordinului contestat se face referire la Hotărârea Consiliului de administraţie al Institutului de Psihiatrie Şocola nr. x/07.02.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. w/18.02.2020, iar la art. 1 din ordin se menţionează că propunerea de revocare din funcţia de manager ocupată de către A., propunere făcută de Consiliul de administraţie prin hotărârea anterior menţionată, a fost aprobată de către conducerea Ministerului Sănătăţii.

În cuprinsul hotărârii Consiliului de administraţie se menţionează că au fost analizate Rapoartele de control nr. x/21.05.2015, nr. y/23.04.2019 şi nr. w/14.11.2019, împreună cu documentele puse la dispoziţie de managerul unităţii sanitare, precum şi faptul că a fost întocmit un tabel cu măsurile dispuse prin cele trei rapoarte de control, persoanele responsabile pentru remedierea lor şi măsurile adoptate în vederea remedierii disfuncţionalităţilor constatate.

Acest tabel este anexă la Hotărârea Consiliului de administraţie al Institutului de Psihiatrie Şocola nr. x/07.02.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. w/18.02.2020, hotărârea la care se face expres referire în ordinul contestat.

Instanţa de control judiciar reţine că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare.

În cazul actelor individuale, motivarea se referă, în principal, la cauzele de fapt şi de drept care au impus adoptarea actului .Motivarea trebuie să fie conţinută nu neapărat de înscrisul care cuprinde manifestarea de voinţă în sine, ci de oricare din înscrisurile care formează actul(anexe) sau de înscrisurile care au stat la baza emiterii actului şi care au fost comunicate reclamantului.

În cauză, este adevărat că în cuprinsul actului administrativ contestat nu se face nicio referire la care dintre indicatorii de performanţă, prevăzuţi în contractul de management, nu ar fi fost realizaţi şi nici cu privire la care ar fi obligaţiile reclamantului, în calitate de manager, care nu ar fi fost îndeplinite, însă, toate aceste aspecte se regăsesc în cuprinsul anexei la Hotărârea Consiliului de administraţie al Institutului de Psihiatrie Şocola nr. x/07.02.2020 prin care se propune revocarea reclamantului din funcţia de manager, propunere aprobată de către Ministerul Sănătăţii prin ordinul contestat.

Instanţa de control judiciar constată că înscrisurile aflate la dosar rezultă faptul că intimatului – reclamant i-au fost comunicate toate cele trei rapoarte de control, astfel că acesta a avut cunoştinţă despre disfuncţionalităţile constatate de structurile de control şi de măsurile dispuse de către acestea în sarcina sa.

Prin urmare, ordinul contestat este motivat, iar intimatul – reclamant a avut cunoştinţă de motivele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii acestuia.

În acest context, Înalta Curte apreciază că, deşi instanţa fondului a admis în parte acţiunea, în fapt aceasta nu a soluţionat fondul cauzei, întrucât nu a analizat dacă intimatul – reclamant a încălcat obligaţiile stipulate în contractul de management, întemeindu-şi soluţia doar pe considerentul eronat al lipsei motivării actului administrativ contestat.

Or, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil, soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel că, instanţa de fond, în rejudecare, urmează să verifice dacă neregulile constatate de către structurile cu atribuţii de control din cadrul Ministerului Sănătăţii şi Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate sunt de natură a atrage incidenţa clauzelor de revocare a contractului de management stabilite de art. 22 lit. b), i) şi k) din Contractul de management nr. x/15.01.2019.

Totodată, instanţa de fond va analiza toate aspectele invocate de intimatul reclamant cu privire la procedura de verificare a indicatorilor de performanţă.

Aşadar, considerentele expuse reliefează incidenţa în cauză a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care, avându-se în vedere şi decizia nr. 79/2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi, potrivit art. 497 C. proc. civ., va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi curţi de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 101/2023 din 23 februarie 2023 a Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 1 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.