Integrity agency appeal upheld: mayor's PFA status alone establishes incompatibility; annulment action rejected.

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.06.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/17.05.2022 emis de ANI, precum şi obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea litigiului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2298 din 9 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

A anulat Raportul de evaluare nr. 22885/G/II emis în data de 17.05.2022 de către Agenţia Naţională de Integritate.

Totodată, a obligat pârâta Agenţia Naţională de Integritate la plata sumei de 3.570,00 RON, către reclamantul A., reprezentând cheltuieli de judecată – onorariu apărător.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului formulat, casarea sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii ca neîntemeiată a acţiunii formulate şi menţinerea raportului de evaluare nr. x/17.05.2022, ca temeinic şi legal.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă susţine, sub un prim aspect, că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 13 şi art. 14 din Legea nr. 176/2010.

În acest context, sub aspect procedural, arată că au fost respectate toate etapele şi procedurile activităţii de evaluare, aşa cum sunt prevăzute de Legea nr. 176/2010, inclusiv în ceea ce priveşte informarea intimatului.

Astfel, în speţă, ordinea cronologică a etapelor corespunzătoare procedurii de informare a fost următoarea:

- la data de 05.05.2021 prin adresa nr. x/05.05.2021 – confirmare de primire semnată la 14.05.2021 – intimatul a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice şi, totodată, a fost înştiinţat că, în cazul în care din activitatea de evaluare desfăşurată vor fi identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, va fi informat şi invitat pentru a prezenta un punct de vedere;

- la acel moment inspectorul de integritate nu a identificat vreun incident de integritate pentru a putea solicita un punct de vedere persoanei evaluate;

- inspectorul de integritate solicită date şi informaţii de la entităţile competente privind situaţia persoanei evaluate şi începe procedura de evaluare. Dacă din activitatea de evaluare rezultă faptul că persoana evaluată a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor sau conflictelor de interese, inspectorul de integritate are obligaţia de a o informa şi a-i solicita un punct de vedere, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010;

- la data de 27.07.2021 prin adresa nr. x/27.07.2021 – confirmare de primire semnată la 02.08.2021 – intimatul a fost informat despre identificarea unor elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, prin încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 şi a fost invitat să prezinte date şi informaţii, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris şi, totodată, a fost informat că are dreptul să fie asistat de avocat.

Prin urmare, recurenta învederează că în momentul primirii lucrării şi până la informarea persoanei evaluate că a început activitatea de evaluare, inspectorul de integritate, în pre-evaluarea desfăşurată şi prezentată anterior, se raportează exclusiv la declaraţiile de avere şi interese – care sunt informaţii publice, precum şi la adresa de la angajator prin care se comunică inspectorului de integritate în vederea identificării domiciliului persoanei evaluate, pentru efectuarea informării acesteia.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta-pârâtă susţine că, începând cu data de 05.05.2021, când intimatul a fost informat despre declanşarea procedurii de evaluare, inspectorul de integritate avea posibilitatea de a solicita date şi informaţii, inclusiv cu caracter nepublic, referitoare la persoana evaluată, iar primirea şi valorificarea acestor informaţii în procedura de evaluare, nu poate constitui un motiv de nulitate al raportului de evaluare, atât timp cât, aşa cum a demonstrat, prevederile legale la cele două informări au fost respectate.

Printr-o altă critică, recurenta-pârâtă consideră că instanţa de fond a reţinut, în mod eronat faptul că intimatul nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Astfel, arată că în speţă, în perioada deţinerii funcţiei de primar (28.06.2016-15.10.2020) intimatul a încălcat dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 şi nu a respectat prevederile art. 91 alin. (3) teza I din acelaşi act normativ, întrucât, simultan cu funcţia de primar, a exercitat şi calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată".

Din conţinutul adresei nr. x/31.05.2021 transmisă de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului rezultă că intimatul figurează ca deţinând (începând cu anul 2009) calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată" având ca domeniu principal de activitate "cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase" şi în perioada exercitării mandatului de primar 2016-2020, acesta a exercitat calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată", desfăşurând activităţi specifice domeniului principal de activitate, conform contractelor de arendă (total 69 contracte, din care 27 încheiate înainte de perioada supusă evaluării şi derulate în această perioadă şi 42 încheiate în perioada supusă evaluării) încheiate de arendaşul "A. Persoană Fizică Autorizată" (prin soţia intimatului, în baza procurilor nr. 686/06.03.2014 şi nr. 630/07.03.2017) cu diferiţi arendatori persoane fizice (inclusiv cu propria persoană şi soţia sa) şi persoane juridice.

Faptul că soţia intimatului a îndeplinit, în numele şi pentru "A. Persoană Fizică Autorizată", actele juridice precizate în procuri, în opinia recurentei, nu echivalează cu neexercitarea de către intimat a calităţii de persoană fizică autorizată, întrucât împuternicirile au ca obiect doar îndeplinirea unor acte (referitoare în esenţă la reprezentare şi administrare) conexe şi/sau adiacente activităţilor specifice domeniului principal de activitate al "A. Persoană Fizică Autorizată" (cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase") - domeniu care a implicat direct şi exclusiv forţa de muncă a persoanei evaluate, în acord cu prevederile art. 2 lit. i) şi art. 19 alin. (1) din O.G. nr. 44/2008.

Totodată, susţine că nu există o procură pentru perioada 08.03.2020-26.03.2020, perioada cuprinsă în activitatea de evaluare desfăşurată de către inspectorul de integritate şi la care acesta s-a raportat în reţinerea stării de incompatibilitate – 28.06.2016-15.10.2020, astfel că în această perioadă nu se poate susţine că soţia intimatului era mandatată să desfăşoare activităţi în cadrul P.F.A.

Mai mult, menţionează că instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că în Registrul Comerţului nu apar înscrise menţiuni în baza dispoziţiilor art. 2 lit. I)1) şi art. 71 din acelaşi act normativ, privind participarea în mod obişnuit a soţiei la activitatea de cultivare a cerealelor, plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase desfăşurată de persoana fizică autorizată "A. Persoană Fizică Autorizată".

De asemenea, mai arată că instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că legiuitorul nu condiţionează starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 de existenţa unei anumite împrejurări, cum ar fi exercitarea nemijlocită de către persoana fizică autorizată şi a activităţilor conexe şi/sau adiacente activităţilor specifice domeniului său principal de activitate; prin urmare, câtă vreme a exercitat simultan funcţia de primar şi calitatea de comerciant persoană fizică "A. Persoană Fizică Autorizată" (situaţie de fapt dovedită de încasarea de venituri din agricultură şi de subvenţii APIA) A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, fiind întrunită ipoteza normei legale instituite prin art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare în dosarul instanţei de recurs, prin care a solicitat, în principal, anularea recursului pentru neîncadrare, iar, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, în esenţă, intimatul susţine că în mod corect prima instanţă a reţinut că Raportul de evaluare contestat în cauză a fost întocmit cu încălcarea prevederilor art. 13 coroborat cu art. 14, art. 15 şi art. 20 din Legea nr. 176/2010, deoarece pârâta a solicitat documente nepublice înainte de informarea şi invitarea persoanei evaluate să prezinte punctul de vedere, astfel că sancţiunea care intervine este nulitatea absolută.

Prin urmare, arată că neîntemeiat se apreciază de recurenta-pârâtă că momentul de la care aceasta poate solicita şi obţine informaţii nepublice pentru efectuarea evaluării este data la care informează persoana vizată cu privire la faptul că a fost iniţiată procedura de evaluare. În realitate, textul legal prevede ca reper temporar data la care persoana evaluată a fost informată şi invitată pentru a exprima un punct de vedere cu privire la elementele concrete identificate de inspectorul de integritate.

În acest context, menţionează că, potrivit art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14 sunt lovite de nulitate absolută.

În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare, învederează că, aşa cum corect a stabilit şi prima instanţă, prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) şi ale art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003 nu au fost încălcate în cauză, iar reclamantul nu s-a aflat în stare de incompatibilitate pe parcursul exercitării funcţiei de primar al Comunei Ciocăneşti, jud. Călăraşi, având în vedere faptul că acesta nu a exercitat în mod efectiv nicio atribuţie, nu a efectuat niciun act de dispoziţie sau de administrare, nu a realizat niciun act juridic specific comercianţilor în cadrul PFA A. în perioada 2016-2020.

De altfel, arată că interpretarea primei instanţe este în acord şi cu jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în cauze similare, prin care instanţa supremă a statuat, în esenţă, că norma instituită de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi interpretată doar în litera ei, ci şi prin raportare la raţiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea sa.

Mai mult, se arată că, prin Raportul de evaluare criticat, chiar recurenta a constatat că nu au existat niciun fel de raporturi contractuale între Primăria Comunei Ciocăneşti şi PFA, astfel că nici din această perspectivă nu a existat vreun interes personal incompatibil cu exercitarea funcţiei/demnităţii publice pentru întrunirea elementelor constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă a formulat răspuns la întâmpinarea intimatului-reclamant prin care a menţionat că îşi menţine criticile şi argumentele expuse prin cererea de recurs şi a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimat ca nefondate.

6. Alte aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului invocată de către intimatul-reclamant prin întâmpinare a fost respinsă în şedinţa publică din 11 iunie 2024, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii.

7. Procedura de soluţionare a recursului

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 01 noiembrie 2023, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 iunie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

8. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fond pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-pârâtă şi-a întemeiat recursul pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

O primă critică adusă de către recurenta-pârâtă hotărârii recurate vizează reţinerile instanţei de fond referitoare la pretinsa nerespectare a procedurii de informare şi invitare a reclamantului pentru exprimarea punctului de vedere.

Recurenta-pârâtă pretinde, în esenţă, că prima instanţă ar fi făcut o greşită aplicare a art. 13 şi art. 14 din Legea nr. 176/2010, deoarece, în mod eronat, a reţinut faptul că inspectorul de integritate, în activitatea de evaluare, s-a raportat la date şi informaţii care nu sunt publice înainte să informeze persoana vizată că are dreptul să exprime un punct de vedere.

Critica este fondată. Sub acest aspect, se reţine că prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010 au fost inserate în secţiunea 2 din Legea nr. 176/2010, referitoare la evaluarea averii.

Potrivit acestor prevederi, "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice date ori informaţii care nu sunt publice. (2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

"Actele" la care se referă art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 sunt acte administrative, respectiv rapoarte de evaluare. Sensul acestui alineat este acela că un raport de evaluare a averii întocmit în baza unor informaţii care nu sunt publice, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit art. 14 (adică fără să poată exprima un punct de vedere cu privire la diferenţele între averea declarată şi cea rezultată din informaţiile publice şi nepublice), sunt lovite de nulitate absolută. Într-adevăr, o astfel de situaţia ar aduce atingere dreptului la apărare al persoanei vizate, sancţiunea nulităţii absolute fiind pe deplin justificată. Deşi acest text legal se referă la procedura evaluării averii, el se aplică mutatis mutandis şi în cazul procedurii evaluării conflictelor de interese şi incompatibilităţilor datorită trimiterii pe care art. 20 alin. (5) din aceeaşi lege o face la art. 13 (şi art. 15).

Procedura de evaluarea a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, este reglementată în Secţiunea a-3-a, începând cu dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, care prevede următoarele:

"(1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea şi invitarea se vor face prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare.

(5) Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător."

Aşadar, coroborând art. 20 cu art. 13 alin. (2) din lege, rezultă că un raport de evaluare a stării de incompatibilitate, aşa cum este cel din prezenta cauză, întocmit în baza unor informaţii care nu sunt publice, fără ca persoana vizată să fie invitată şi informată potrivit art. 14 (adică fără să poată exprima un punct de vedere cu privire la acuzaţia de incompatibilitate), este lovit de nulitate absolută deoarece încalcă dreptul la apărare al persoanei vizate. Or, în speţă, este necontestat că intimatul-reclamant a fost informat şi a putut să exprime un punct de vedere înainte ca inspectorul de integritate să întocmească raportul de evaluare. Eroarea de drept a primei instanţe şi, în egală măsură, a intimatului-reclamant, constă în considerarea cererilor de comunicare de informaţii adresate de inspectorul de integritate unor autorităţi (Primăria Ciocăneşti, ONRC, AJFP Călăraţi) ca fiind "acte", în sensul art. 13 alin. (2) din lege. Dacă ar fi aşa, atunci procedura evaluării stării de incompatibilitate nu s-ar putea desfăşura (ar fi complet blocată) deoarece indiciile privind incompatibilitatea nu rezultă decât în urma comunicării informaţiilor solicitate. A cere persoanei vizate, intimatul-reclamant, să exprime un punct de vedere înaintea obţinerii informaţiilor (publice sau nepublice) din care rezultă presupusa stare de incompatibilitate ar fi lipsit de sens. Rezultă că interpretarea noţiunii de "act" la care se referă art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, singura care asigură logică şi coerenţă procedurii evaluării, este aceea de act juridic. Adresele întocmite de ANI pentru obţinerea de informaţii nu sunt "acte", în sensul textului legal amintit, deoarece nu produc efecte juridice ci doar pregătesc raportul de evaluare.

Fondată este şi critica recurentei-pârâte privind greşita interpretare a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor legale incidente prin prisma situaţiei de fapt rezultate din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Prima instanţă a considerat că reclamantul nu se află în stare de incompatibilitate deoarece, în perioada cât a deţinut funcţia de primar, nu a desfăşurat efectiv activitate comercială, delegând prin procură această activitate soţiei sale. A apreciat că această interpretare este justificată de decizia Curţii Constituţionale nr. 104/2018, din care citează pe larg. Interpretarea instanţei este eronată.

Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică. Aşadar, pentru existenţa stării de incompatibilitate este suficientă deţinerea calităţii de comerciant concomitent cu funcţia de primar. Instanţa de fond a adăugat la lege, interpretând şi aplicând greşit norma de drept material amintită, prin adăugarea unei condiţii suplimentare, respectiv desfăşurarea efectivă şi directă de activitate comercială. Decizia Curţii Constituţionale mai sus amintită nu justifică o interpretare diferită; instanţa constituţională doar arată că noţiunea de "comerciant" şi calificarea unei persoane fizice ce desfăşoară o activitate economică autorizată ca fiind "comerciant" presupune o analiză de la caz la caz şi exemplifică această situaţie prin trimiterea, cu titlu de exemplu, la diferite acte normative (cf. paragraful 64 din decizie, citat integral în sentinţă). Or, aşa cum instanţa de fond reţine explicit, în Registrul comerţului, reclamantul figurează ca deţinând (începând cu anul 2009) calitatea de comerciant persoană fizică, având ca domeniu principal de activitate "cultivarea cerealelor, plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase".

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în privinţa reclamantului a fost legal constatată de Agenţia Naţională de Integritate prin raportul de evaluare contestat, iar soluţia atacată, prin care s-a dispus anularea raportului de evaluare, este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor mai sus discutate.

9. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa în cauză a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând în fond, va respinge acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

În temeiul art. 451 alin. (1) C. proc. civ., faţă de căderea în pretenţii şi culpa procesuală a intimatului-reclamant, îl va obliga pe acesta la plata către recurenta-pârâtă a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru aferentă cererii de recurs, conform dovezilor de plată de la dosar recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2298 din 9 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant la plata către recurenta-pârâtă a sumei de 100 RON reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 iunie 2024.