Conflict of interest arising from public official signing spousal promotion decree: mandatory recusal despite formal, non-discretionary nature of act

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2024

Asupra cererii de recurs de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, sub numărul x/2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.05.2022, întocmit de pârâtă, prin care s-a reţinut în sarcina sa, în temeiul art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 45 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 existenţa unui conflict de interese.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 264 din 19 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În dezvoltarea criticilor sale, în ceea ce priveşte incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că sentinţa instanţei de fond este pronunţată cu încălcarea principiilor contradictorialităţii, dreptului la apărare şi la un proces echitabil, în condiţiile în care argumentele reţinute în considerente cu privire la existenţa conflictului de interese generat de emiterea dispoziţiei nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021 sunt fondate doar pe susţinerile intimatei-pârâte, susţineri care nu au fost analizate şi motivate în contradictoriu cu motivele invocate în acţiune, răspunsul la întâmpinare şi concluziile scrise, rezultând astfel, în mod nelegal, un raţionament logico-juridic care nu atestă că s-a realizat o analiză concretă, reală şi efectivă a celor cu care a fost învestită instanţa.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţine că instanţa de fond nu a motivat într-o manieră clară, concisă, adecvată îndeplinirea cumulativă a condiţiilor existenţei conflictului de interese, argumentele expuse fiind în cea mai mare parte doar rezultatul expunerii punctului de vedere al intimatei-pârâte, la care s-a adăugat o interpretare formală a unor norme a căror aplicabilitate a fost făcută în mod mecanic doar în temeiul enunţurilor intimatei-pârâte.

În consecinţă, apreciază că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 6 CEDO, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 175 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate fondat pe art. 488 alin. (1) pct. 8, sub un prim aspect, recurentul-reclamant susţine că sentinţa instanţei de fond este nelegală în ceea ce priveşte analiza motivelor de nulitate ale raportului de expertiză, motive fondate pe faptul că acesta încalcă dispoziţiile art. 8 alin. (3) şi art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, dispoziţii obligatorii în ceea ce priveşte respectarea principiilor desfăşurării activităţii de evaluare şi condiţiile de formă şi fond prevăzute în mod imperativ pentru legalitatea acestuia, încălcare care coroborată cu dispoziţiile art. 41 alin. (1) şi alin. (2) lit. a), lit. c) şi art. 48 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, cât şi art. 6 din CEDO atrăgeau nulitatea acestuia.

În acest context, învederează că nu poate fi primit argumentul instanţei de fond cum că nu era necesar ca în raportul de evaluare să se regăsească redat integral punctul de vedere al recurentului cu privire la cele imputate, deoarece ar însemna să se golească de orice conţinut şi eficienţă prevederile de la art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010 şi să o transforme într-o facultate la îndemâna inspectorului de integritate, contrar normelor imperative în materie care conferă acestui punct de vedere valoarea unor apărări obligatoriu a fi avute în vedere şi a căror lipsă prezumă vătămarea produsă.

În opinia recurentului, simpla menţiune a faptului că raportul de evaluare conţine elementele obligatorii (condiţiile de formă), nu echivalează cu faptul că îndeplineşte şi condiţiile de conţinut, a căror lipsă este sancţionată prin nulitatea absolută.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, susţine că, pe de o parte, legalitatea unui act administrativ trebuie să rezulte din conţinutul lui intrinsec, sub sancţiunea nulităţii, iar, pe de altă parte, se încalcă accesul la justiţie, acces care este limitat prin faptul că se încalcă egalitatea de tratament, dreptul la un proces echitabil, prezumţia de vinovăţie din moment ce actul administrativ este întocmit discreţionar, doar în temeiul celor susţinute de emitentul lui şi se analizează conform conţinutului acestuia.

Mai mult, mai arată că prin toate argumentele reţinute nu s-au demonstrat acţiunile/inacţiunile recurentului, îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor de serviciu sau atitudinea subiectivă a acestuia în vederea realizării unui interes patrimonial, context în care toate cele imputate şi temei al întocmirii raportului de evaluare au un caracter confuz şi nu demonstrează existenţa conflictului de interese.

Printr-o altă critică, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a făcut o aplicare şi interpretare greşită a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, nefiind îndeplinite în mod cumulativ condiţiile existenţei conflictului de interese, având în vedere că se recunoaşte faptul că, prin activitatea sa, recurentul-reclamant nu şi-a încălcat atribuţiile legale sau le-a îndeplinit lipsit de obiectivitate în scopul realizării unui interes patrimonial.

În acest context, apreciază că disocierea condiţiilor necesare reţinerii existenţei conflictului de interese în ceea ce priveşte dispoziţia şefului IPJ Olt nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021 doar prin simplul fapt că prin semnarea acestei dispoziţii, urmare a promovării concursului, concurs faţă de care s-a reţinut că nu a avut nicio implicare, s-a realizat un interes patrimonial prin acordarea unui coeficient de salarizare mai mare decât cel avut în calitate de agent de poliţie, nu poate conduce la stabilirea unui conflict de interese în condiţiile în care veniturile mai mari de natură salarială sunt consecinţa promovării concursului şi avansării la gradul de ofiţer, grad al cărui coeficient de salarizare este stabilit prin lege (ope legis), fără nicio posibilitate pentru recurent de a stabili cuantumul acestuia în urma unor interpretări subiective, discreţionare în vederea realizării unui folos patrimonial.

În opinia recurentului-reclamant, interpretarea dată de instanţa de fond încalcă dreptul la carieră şi alegerea locului de muncă printr-o simplă şi nelegală asociere între persoana sa şi persoana care şi-a exercitat drepturile menţionate şi pe care le-a obţinut în mod legal, semnarea dispoziţiei de numire în funcţia de ofiţer coroborat cu cele menţionate anterior, fiind un argument formal, subiectiv, atâta timp cât nicio altă persoană nu putea semna o altă dispoziţie cu un alt conţinut.

Posibilitatea delegării atribuţiilor invocată de intimata-pârâtă şi preluată de instanţa de fond pentru semnarea dispoziţiei reprezintă o chestiune birocratică de o rigoare şi formalism excesiv şi care nu avea nicio justificare obiectivă, logică în circumstanţele expuse anterior.

Nu în ultimul rând, arată că semnarea dispoziţiei de către acesta nu a fost rezultatul unei voinţe autonome sau exercitarea unui drept de opţiune în mod discreţionar, preferenţial, din moment ce orice altă persoană care ar fi semnat această dispoziţie nu o putea semna decât cu un conţinut identic.

Argumentul instanţei de fond constând în "Rezultă astfel că dispoziţiile şefului inspectoratului de poliţie prin care sunt trecuţi în corpul ofiţerilor de poliţie agenţii de poliţie care au promovat concursurile organizate în acest scop au caracterul unor decizii în sensul Legii nr. 161/2003, nu au un caracter formal, ci unul decizional, fiind un ultim filtru prevăzut de lege în procedura de promovare", argument la care ulterior asociază dispoziţiile art. 57 alin. (3) lit. c) din Ordinul MAI nr. 140/2016, pe de o parte, susţine că sunt străine de natura celor necesar a fi analizate, iar, pe de altă parte, nu pot constitui temei al celor reţinute, având în vedere faptul că în actul administrativ cu caracter normativ menţionat nu se face absolut nicio referire cu privire la cele invocate de instanţa de fond prin aceste argumente.

Mai mult, în condiţiile în care în cauză nu s-a reţinut existenţa unei note a serviciului de resurse umane, premergătoare emiterii dispoziţiei de numire în funcţie, cu un conţinut prin care să se releve impedimente legale sau chestiuni obiective legate de posibilitatea acordării gradului profesional obţinut în urma susţinerii concursului şi nota a fost însoţită de proiectul de act administrativ de acordare a gradului profesional însuşit şi avizat de structura de resurse umane şi serviciul juridic, apreciază că, cele reţinute de instanţa de fond, coroborat cu cele menţionate anterior, sunt interpretări greşite, care nu susţin argumentele reţinute în sentinţă, deoarece semnarea dispoziţiei are un caracter pur formal, semnarea ei derivând din obligaţia legală de materializare a efectelor desfăşurării unui concurs şi nu dintr-un act de voinţă, unilateral, subiectiv al recurentului-reclamant, act în cadrul căruia acesta ar fi dispus de o marjă de apreciere în cadrul căreia acesta să fi avut posibilitatea să genereze un alt tip de efecte juridice decât cele prevăzute de lege.

Nu în ultimul rând, s-a susţinut că sentinţa instanţei de fond este nelegală, având în vedere contrarietatea între cele reţinute în considerente, "În concluzie, instanţa reţine că în mod legal prin raportul de evaluare contestat s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în conflict de interese, în raport de dispoziţiile art. 70, 71 şi 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, dar doar în ceea ce priveşte Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021, neputând fi reţinut conflict de interese şi în raport de Decizia Şefului Inspectoratului nr. 655/SRU/NIA/26.04.2021" şi dispozitivul sentinţei, în care se menţionează "Respinge acţiunea formulată..."; în această situaţie se impunea admiterea în parte a acţiunii şi anularea în parte a raportului de evaluare, din moment ce faţă de una dintre dispoziţii nu s-a constatat existenţa unui conflict de interese, deoarece prin cele două dispoziţii s-au materializat situaţii diferite şi au produs efecte diferite, nefiind accesorii sau interdependente, actele materiale nealcătuind un act material, cum greşit s-a reţinut.

Totodată, s-a mai susţinut că sentinţa instanţe de fond este nelegală, întrucât încalcă principiul proporţionalităţii, reţinerea conflictului de interese în circumstanţele anterior menţionate fiind excesivă, contrară jurisprudenţei comunitare (Cauza C-146/05 Calle KG şi Finanzanet, Cauza C-45/2006 Campina, Cauza Hermann Schrader Hs Kraftfutter Gmbh and Co. Kg v Hauptzollamt Gronau).

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

În motivarea întâmpinării, în esenţă, s-a susţinut că recurentul şi-a exercitat dreptul de a contesta raportul de evaluare, în termenul special de 15 zile menţionat fiindu-i respectat dreptul la apărare prin însăşi formularea contestaţiei împotriva Raportului de evaluare, acesta având posibilitatea de a formula toate apărările considerate a fi oportune. În acest sens, a precizat faptul că Legea nr. 176/2010 prevede în mod expres un singur caz în care un raport de evaluare poate fi lovit de nulitate absolută, la art. 13 alin. (2): "Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută", însă, în speţă, nu ne regăsim în această situaţie.

Cu privire la susţinerile recurentului potrivit cărora instanţa a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material incidente reprezentate de dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, intimata-pârâtă a arătat că sunt irelevante apărările recurentului referitoare la faptul că nu a fost implicat în derularea concursului, nu a influenţat rezultatul concursului, că prin acte administrative la emiterea cărora nu a participat s-a constatat legalitatea concursului, întrucât prin Raportul de evaluare nu s-a reţinut sau afirmat faptul că ar fi existat nereguli în procedura de organizare şi desfăşurare a concursului de trecere a agenţilor de poliţie în corpul ofiţerilor de poliţie, ci s-a reţinut un conflict de interese generat de semnarea de către acesta a Dispoziţiei Şefului Inspectoratului nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021, conflict care nu este influenţat de aspectele anterioare semnării de care se prevalează recurentul.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei-pârâte prin care prin care a menţionat că îşi menţine criticile şi argumentele expuse prin cererea de recurs şi a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată ca fiind nefondate.

6. Alte aspecte procesuale

6.1. La termenul din 05 martie 2024 recurentul-reclamant a formulat două cereri de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 16 alin. (1) din Constituţia României; precum şi a dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României; a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, forma în vigoare la data de 2 septembrie 2010, prin raportare la art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţia României; a dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, în forma actuală, în raport de art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

S-a format dosar asociat x/2022 în care a fost pronunţată încheierea de şedinţă din data de 11 iunie 2024 prin care a fost sesizată Curtea Constituţională a României cu soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate a dispoziţiilor legale anterior redate.

6.2. Cererea de intervenţie accesorie formulată de către B. în favoarea recurentului-reclamant, a fost respinsă în şedinţa publică din 11 iunie 2024, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii.

7. Procedura de soluţionare a recursului

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 17 martie 2023, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 10 octombrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind amânată la 05 martie 2024 şi, ulterior, la 11 iunie 2024 când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare, în principal, asupra cererii de suspendare a judecării cauzei formulată de recurentul-reclamant, şi, în subsidiar, asupra cererii de recurs ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

8. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 C. proc. civ.

8.1. Referitor la cererea de suspendare a judecării cauzei formulată de recurentul-reclamant A. până la soluţionarea de către Curtea Constituţională a excepţiilor de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţia României; a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, forma în vigoare la data de 2 septembrie 2010, prin raportare la art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţia României; a dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, în forma actuală, în raport de art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, Înalta Curte reţine că, potrivit 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

Este de observat că, în cazul sesizării Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate invocată în cursul soluţionării unei cereri de chemare în judecată sau a unei căi de atac, măsura suspendării judecării pricinii nu mai este prevăzută de lege, odată cu abrogarea, prin art. I pct. 3 din Legea nr. 177/2010, a dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 care prevedeau suspendarea de drept a judecării cererilor pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate.

Abrogarea acestor dispoziţii a fost însoţită de reglementarea unui caz de revizuire suplimentar în materie civilă, de natură să asigure părţilor garanţiile specifice dreptului la un proces echitabil, reglementat de art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., potrivit căruia, revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă, ulterior rămânerii definitive a hotărârii, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiei invocate în acea cauză, declarând neconstituţională prevederea care a făcut obiectul acelei excepţii.

În concluzie, văzând că în cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate există un remediu procedural specific, constând în revizuirea hotărârii pronunţate de instanţa de control judiciar, Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a judecării cauzei, ca nefondată.

8.2. Cu privire la fondul recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incident în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantul A. este nefondat, în considerarea argumentelor în continuare arătate.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acest motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În speţă, recurentul-reclamant critică sentinţa de fond din perspectiva încălcării principiului contradictorialităţii, dreptului la apărare şi la un proces echitabil, prin aceea că argumentele reţinute în considerente de către prima instanţă cu privire la existenţa conflictului de interese generat de emiterea dispoziţiei nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021 sunt fondate doar pe susţinerile intimatei, susţineri care nu au fost analizate şi motivate în contradictoriu cu motivele invocate în acţiune, răspunsul la întâmpinare şi concluziile scrise.

Instanţa de control judiciar nu identifică o încălcare de către prima instanţă a principiilor dreptului la apărare, contradictorialităţii şi la un proces echitabil, în cauză fiind respectate dispoziţiile legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă.

Judecătorul fondului a analizat susţinerile şi apărările formulate pe parcursul procesului şi a încuviinţat probele solicitate de către părţi, în conformitate cu dispoziţiile legale, toate părţile având posibilitatea de a uza de garanţiile prevăzute de legea procesual civilă pentru a-şi susţine poziţia asupra problemelor de fapt şi de drept deduse judecăţii. Preluarea de către instanţă a unora dintre argumentele unei părţi pe care le-a considerat pertinente nu duce la încălcarea niciunuia dintre principiile care guvernează procesul civil şi care au fost invocate de către recurentul – reclamant în cadrul cererii de recurs, de vreme ce în considerente, instanţa a analizat judicios legalitatea actului atacat prin prisma situaţiei de fapt reţinute, cât şi a criticilor de nelegalitate invocate de reclamant, explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că elementele dosarului au fost trecute prin filtrul propriei aprecieri.

Pentru casarea unei hotărâri judecătoreşti în condiţiile art. 488 pct. 5 raportat la art. 14 C. proc. civ. este necesar ca argumentul care sprijină soluţia să antameze chestiuni de fapt sau de drept noi, să fie decisiv în justificarea soluţiei şi să nu fi fost pus în discuţia contradictorie a părţilor. Or, nu aceasta este situaţia în cauză.

Prin urmare, văzând că instanţa de fond a respectat principiile procesului civil mai sus discutate, Înalta Curte costată că primul motiv de nelegalitate este nefondat.

Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, potrivit acestui text legal, hotărârea instanţei de fond poate fi casată când nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

După cum s-a arătat la pct. 3 din prezenta hotărâre, recurentul-reclamant pretinde că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile legale referitoare la conţinutul considerentelor hotărârii judecătoreşti (art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.) datorită faptului că nu a motivat într-o manieră clară, concisă, adecvată îndeplinirea cumulativă a condiţiilor existenţei conflictului de interese, argumentele expuse în considerente fiind în cea mai mare parte doar rezultatul expunerii punctului de vedere al intimatei, la care s-a adăugat o interpretare formală a unor norme a căror aplicabilitate a fost făcută în mod mecanic doar în temeiul enunţurilor intimatei-pârâte. De asemenea, în cuprinsul cererii de recurs s-a mai arătat că argumentele instanţei de fond constând în "Rezultă astfel că dispoziţiile şefului inspectoratului de poliţie prin care sunt trecuţi în corpul ofiţerilor de poliţie agenţii de poliţie care au promovat concursurile organizate în acest scop au caracterul unor decizii în sensul Legii nr. 161/2003, nu au un caracter formal, ci unul decizional, fiind un ultim filtru în procedura de promovare" sunt străine de natura celor necesar a fi analizate, precum şi că există contradictorialitate între cele reţinute în considerente şi dispozitivul sentinţei recurate.

Conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să arate obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Potrivit unei practici constante a Înaltei Curţi, prevederile legale mai sus indicate nu obligă instanţa să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raţionament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esenţial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie nu constituie automat motiv de casare a sentinţei. Pentru a avea această consecinţă, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părţii, ceea ce nu este cazul în speţă.

Observând sentinţa civilă atacată, Înalta Curte constată stabilirea în conţinutul acesteia a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor relevante ale părţilor, expunerea raţionamentului logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată; în plus, considerentele dezvoltate sunt în legătură cu obiectul cererii de chemare în judecată şi soluţia pronunţată. Judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acţiunii, ca neîntemeiată.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei corespund modului de interpretare şi apreciere a dispoziţiilor legale cuprinse în actul administrativ contestat, precum şi apărărilor formulate de intimată, nu reprezintă o necercetare a motivelor cererii de chemare în judecată, în sensul celor susţinute de recurentul-reclamant, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă.

În consecinţă, considerentele sentinţei recurate sunt detaliate în mod corespunzător obligaţiei legale de motivare a hotărârii pronunţate şi nu rezultă a cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, astfel încât un astfel de motiv de casare/nelegalitate nu este incident.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanţă nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidenţa motivului de casare în discuţie, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica aplicarea de către prima instanţă a dreptului material.

Pe cale de consecinţă, pretinsa deficienţă în motivare imputată de partea recurentă sentinţei recurate prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinută ca fiind fondată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, se reţin următoarele:

Sub un prim aspect, recurentul a pretins, în esenţă, că prima instanţă ar fi făcut o greşită aplicare şi încălcare a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) şi art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, în ceea ce priveşte respectarea principiilor desfăşurării activităţii de evaluare şi condiţiile de formă şi fond prevăzute în mod imperativ pentru legalitatea acestuia, încălcare care coroborată cu dispoziţiile art. 41 şi art. 48 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, cât şi art. 6 din CEDO, atrăgeau nulitatea raportului de evaluare.

Înalta Curte înlătură această apărare.

În speţă, prima instanţă a statuat în mod just cu privire la faptul că procedura de evaluare, informare şi de invitare a persoanei evaluate pentru a prezenta punctul de vedere a fost pe deplin îndeplinită şi respectată în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare, neputându-se reţine încălcarea dreptului la apărare al recurentului din perspectiva normelor legale invocate de acesta, inclusiv a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) CEDO, art. 41 şi 48 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, "principiile după care se desfăşoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidenţialitatea, imparţialitatea, independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum şi prezumţia dobândirii licite a averii", iar potrivit art. 21 din acelaşi act normativ, "dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, întocmeşte un raport de evaluare. (...) (3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins: a) partea descriptivă a situaţiei de fapt; b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; c) evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate; d) concluzii".

Raportul de evaluare contestat în cauză cuprinde la pct. II, în sinteză, punctul de vedere al recurentului, redat în ceea ce priveşte aspectele considerate esenţiale de inspectorul de integritate, fiind parte componentă a acestui act administrativ, fiind indicate în raport şi datele şi informaţiile solicitate de la persoane juridice de drept public şi privat, elementele de conflict de interese identificate în urma analizări datelor, informaţiilor documentelor primite, fiind respectate astfel dispoziţiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010.

Contrar susţinerilor recurentului, se reţine că legea nu impune inspectorului de integritate să răspundă, prin raportul de evaluare, argumentelor exprimate de persoana evaluată. Art. 21 alin. (3) din Legea 176/2010 nu impune preluarea "ad literam" a punctului de vedere al persoanei evaluate, fiind suficientă cuprinderea opiniei acesteia cu privire la situaţia de incompatibilitate cercetată, neexistând nicio obligaţie a inspectorului de integritate în sensul de a înlătura motivat apărările formulate de persoana evaluată, ci numai de a analiza aceste apărări, fiind de subliniat, totodată, faptul că procedura administrativă desfăşurată de ANI nu are caracter contradictoriu, iar raportul de evaluare cu privire la conflictul de interese nu este un act administrativ jurisdicţional, astfel că nu reclamă exigenţele motivării specifice actelor administrativ-jurisdicţionale.

Aşa cum în mod corect a statuat şi prima instanţă, dreptul la apărare al reclamantului a fost respectat şi în raport de faptul că în raportul de evaluare analizat sunt redate etapele parcurse potrivit Legii nr. 176/2010, arătându-se că prin adresa înregistrată sub nr. x/25.10.2021 a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al conflictelor de interese, în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice şi, totodată, a fost înştiinţat că, în cazul în care activitatea de evaluare desfăşurată vor fi identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, va fi informată şi invitată pentru a prezenta un punct de vedere, iar ulterior, la data de 11.02.2022, A. a fost informat despre identificarea unor elemente privind nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese, şi a fost invitat să prezinte date şi informaţii, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris, şi, totodată, a fost informat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat prin adresa nr. x/11.02.2022 cu confirmare de primire semnată la data de 18.02.2022.

Ulterior, la data de 04.03.2022 reclamantul s-a prezentat la sediul Agenţiei Naţionale de Integritate şi a transmis un punct de vedere, înregistrat sub nr. x/04.03.2022, solicitând şi administrarea unor probe.

Mai mult, pentru a se reţine nulitatea raportului de evaluare pentru nerespectarea art. 8 alin. (3) şi a art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010 este necesar să fie probată vătămarea (prejudiciul) pe care persoana evaluată ar fi suferit-o ca urmare a faptului că apărările sale nu au fost luate în considerare de către inspectorul de evaluare. Or, în cauză, recurentul nu a invocat şi nici nu a probat o astfel de vătămare.

Printr-o altă critică, recurentul-reclamant a arătat că sentinţa a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 în ceea ce priveşte existenţa conflictului de interese cu privire la Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021, având în vedere că, prin activitatea sa, nu şi-a încălcat atribuţiile legale sau le-a îndeplinit lipsit de obiectivitate în scopul realizării unui interes patrimonial.

Critica este nefondată.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, se reţine că, în anul 2020, în cadrul M.A.I- I.P.J Olt a avut loc un concurs de trecere a agenţiilor de politie în corpul ofiţerilor, concurs la care a participat şi soţia recurentului, la acel moment agent şef de poliţie în cadrul Poliţiei Oraşului Potcoava.

În perioada derulării concursului, recurentul-reclamant avea calitatea de împuternicit pe funcţia de inspector- şef al Inspectoratului de Politie Judeţean Olt şi avea în coordonarea directă Serviciul Resurse Umane, calitate în care a dispus numirea comisiei de concurs.

Ulterior, concursul s-a derulat fără participarea reclamantului, soţia acestuia fiind declarată ca admisă.

După finalizarea concursului, recurentul-reclamant a emis Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021 prin care B., agent şef de poliţie, a fost trecută în corpul ofiţerilor de poliţie în cadrul M.A.I- I.P.J Olt, ca urmare a promovării concursului organizat, cu gradul profesional de inspector principal de politie şi numită în funcţia de ofiţer II, prevăzută cu gradul profesional de inspector principal de politie la politia oraşului Potcoava.

Potrivit dispoziţiilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în următoarea situaţie: interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Aceste prevederi legale se completează cu dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003. Astfel, art. 70 din Legea nr. 161/2003 arată că prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Art. 71 din acelaşi act normativ stabileşte principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume: imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei, supremaţia interesului public.

Coroborând aceste dispoziţii legale, rezultă că existenţa conflictului de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal de natură patrimonială care influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa (soţul sau rudele sale de gradul I).

Prin urmare, pentru a se afla în conflict de interese funcţionarul public trebuie să ia parte la luarea unei decizii care ar putea fi influenţată de un interes personal de natură patrimonială.

Condiţia referitoare la participarea la luarea unei decizii este îndeplinită, atât atunci când decizia depinde exclusiv de voinţa funcţionarului public, cât şi atunci când funcţionarul public reprezintă o verigă din procesul de luare a deciziei.

Existenţa unui interes personal de natură patrimonială poate fi reprezentată de un beneficiu (avantaj) al funcţionarului, soţului sau al unei rude de gradul I.

Avantajul patrimonial se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fie materializat, încadrându-se în sfera interesului personal şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui avantaj.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că, deşi era în atribuţiile şefului Inspectoratului Judeţean de Poliţie Olt semnarea Dispoziţiei Şefului Inspectoratului nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021, recurentul-reclamant s-a aflat în conflict de interese, întrucât persoana în beneficiul căreia a fost emisă dispoziţia era soţia acestuia, care a beneficiat de drepturi salariale mai mari decât cele anterioare emiterii respectivei dispoziţii, în condiţiile în care recurentul şi soţia sa au interese patrimoniale comune.

Recurentul susţine că realizarea unui interes patrimonial prin acordarea unui coeficient de salarizare mai mare decât cel avut în calitate de agent de poliţie nu conduce la existenţa unui conflict de interese în condiţiile în care veniturile mai mari de natură salarială sunt consecinţa promovării concursului şi avansării la gradul de ofiţer, grad al cărui coeficient de salarizare este stabilit prin lege.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, reţine că interesele patrimoniale ale soţiei recurentului-reclamant aveau potenţialul de a influenţa decizia pe care trebuia să o ia cu privire la aceasta, în considerarea exercitării funcţiei publice cu care fusese investit, creşterea venitului unui membru al familiei fiind de natură să îmbunătăţească situaţia patrimonială şi a celorlalţi membrii ai familiei.

Nu pot fi reţinute nici alegaţiile recurentului-reclamant legate de faptul că semnarea dispoziţiei nu a fost rezultatul unei voinţe autonome sau a unui drept de opţiune în mod discreţionar, din moment ce altă persoană care ar fi semnat această dispoziţie nu o putea semna decât cu un conţinut identic, întrucât, în situaţia dată, acesta avea obligaţia prevăzută la art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, iar nu facultatea, să se abţină de la participarea la luarea deciziei şi să-l informeze de îndată pe şeful său ierarhic, având în vedere structura ierarhică existentă în cadrul Poliţiei Române.

De asemenea, nu are relevanţă în speţă şi nu înlătură conflictul de interese faptul că soţia recurentului-reclamant a fost promovată în corpul ofiţerilor de poliţie în urma unui concurs, întrucât este evident că emiterea şi semnarea actelor de către acesta, chiar dacă este ulterioară unor etape obligatorii prealabile, nu transformă această semnare a actelor administrative într-o simplă formalitate. Nu se poate reţine faptul că emiterea dispoziţiei ar fi avut doar un caracter formal, întrucât, aşa cum în mod just a reţinut şi prima instanţă, în această situaţie promovarea agenţilor de poliţie în corpul ofiţerilor ar avea loc de drept la stabilirea rezultatului concursului, fără a mai fi necesară emiterea dispoziţiilor şefului inspectoratului de poliţie.

Dispoziţiile şefului inspectoratului de poliţie prin care sunt trecuţi în corpul ofiţerilor de poliţie agenţii de poliţie care au promovat concursurile organizate în acest scop au caracterul unor decizii în sensul Legii nr. 161/2003; ele nu au caracter formal, ci unul decizional, fiind un ultim filtru prevăzut de lege în procedura de promovare.

Aşa cum bine arată prima instanţă, dispoziţiile art. 57 alin. (3) din Ordinul MAI nr. 161/2003, potrivit cărora "structura de resurse umane care asigură gestiunea resurselor umane pentru unitatea organizatoare, al cărei şef are competenţă de acordare a gradului profesional, prezintă acestuia nota cu propunere de acordare a gradului profesional", demonstrează faptul că decizia de promovare, de acordare a unui grad profesional superior ca urmare a obţinerii calificativului "admis" în urma desfăşurării unui concurs aparţine şefului inspectoratului şi nu membrilor comisiei de concurs sau celorlalte persoane implicate în procedura de concurs, în condiţiile în care şefului inspectoratului judeţean de poliţie i se poate transmite doar o propunere de demarare a activităţilor necesare pentru emiterea actelor administrative de acordare a gradelor de ofiţer şi numirea pe funcţii corespunzătoare gradului profesional corespunzător.

În ceea ce priveşte critica recurentului-reclamant legată de nerespectarea principiului proporţionalităţii, principiu cu privire la care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) a apreciat că este obligatoriu a fi avut în vedere la analiza legalităţii raportului de evaluare (în cauza C-40/21), Înalta Curte constată că această apărare nu este nouă. Astfel, deşi nu a fost formulată explicit sub această formă în faţa instanţei de fond, prin cererea de chemare în judecată reclamantul recurent a pretins că autoritatea pârâtă nu a analizat că nu a existat o marjă de apreciere în interiorul cărora să fi influenţat operaţiunile premergătoare emiterii actelor administrative.

Având în vedere că principiul proporţionalităţii este unul din principiile generale de drept atât în dreptul naţional cât şi în dreptul Uniunii Europene, Înalta Curte va verifica dacă sentinţa recurată a fost pronunţată cu respectarea acestui principiu, înţeles în lumina jurisprudenţei CJUE.

Rezultă din această jurisprudenţă că aplicarea legislaţiei privind incompatibilităţile şi conflictele de interese trebuie să conducă la aplicarea unor sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav (cf. dispozitivului hotărârii CJUE din cauza C-40/21). Potrivit aceleiaşi jurisprudenţe referitoare la dreptul la un proces echitabil, articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislaţii naţionale care prevede o măsură constând în interdicţia de a ocupa orice funcţie publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane faţă de care s-a constatat existenţa unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcţii, cu condiţia ca persoana în cauză să aibă efectiv posibilitatea de a contesta legalitatea raportului în care s-a efectuat această constatare şi a sancţiunii aplicate în temeiul acestuia, inclusiv proporţionalitatea acesteia.

Jurisprudenţa citată se referă la funcţia publică aleasă dar, mutatis mutandis, se aplică şi la funcţiile publice numite (aşa cum este cazul în speţă). Aceasta înseamnă că principiul proporţionalităţii conjugat cu dreptul la un proces echitabil obligă instanţele să permită funcţionarului public să conteste legalitatea raportului de evaluare şi a sancţiunii aplicate. În speţă, recurentul-reclamant nu a fost sancţionat prin raportul contestat, raport care s-a rezumat la constatarea conflictului de interese. Aşa fiind, principiul proporţionalităţii nu este incident în cazul raportului. Spre deosebire de cazul alesului local avut în vedere în cauza C-40/21, recurentul-reclamant nu suportă o sancţiune automată şi fixă rezultată din lege (respectiv interdicţia de a ocupa orice funcţie publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani) ci este doar susceptibil să suporte o sancţiune disciplinară (potrivit art. 79 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 47 alin. (1) din Legea nr. 144/2007). Drept urmare, dacă va fi cazul, principiul proporţionalităţii va fi incident în situaţia în care părţii îi va fi aplicată o sancţiune (pe care recurentul-reclamant va avea posibilitatea să o conteste). Se va înlătura, deci, şi această apărare.

În ce priveşte apărarea bazată pe faptul că acţiunea ar fi trebuit admisă în parte de către prima instanţă, de vreme ce a reţinut conflictul de interese doar în raport cu Dispoziţia nr. 251/SRU/NIA/26.02.2021, nu şi în raport cu Dispoziţia nr. 655/SRU/NIA/26.04.2021, Înalta Curte o consideră neîntemeiată deoarece conflictul de interese constatat prin raportul de evaluare există indiferent de numărul actelor administrative emise de recurentul-reclamant. Acest număr este relevant doar în cazul aplicării unei sancţiuni, care trebuie să fie proporţională cu gravitatea faptelor, gravitate care depinde, printre altele, şi de numărul actelor administrative emise cu încălcarea regimului juridic al conflictului de interese.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

9. Temeiul legal al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele expuse, constatând că niciuna dintre criticile recurentului-reclamant nu este întemeiată, nefiind incident niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 264 din 19 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei, ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 264 din 19 octombrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 iunie 2024.