Suspension of consumer protection order: ambiguity of repayment restructuring measures and imminent harm under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 16 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 20.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională Pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale Pentru Protecţia Consumatorilor a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 419/23.05.2023 emis Preşedintele ANPC până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestui act, precum şi obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor de judecată.

Reclamanta A. S.A. a depus cerere modificatoare, prin care a solicitat admiterea cererii de suspendare şi suspendarea executării Ordinului nr. 419/23.05.2023 emis Preşedintele ANPC până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului x/2023 al Curţii de Apel Bucureşti, conform art. 15 din legea 554/2004 şi obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1518 din 6 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor.

S-a suspendat executarea Ordinului nr. 419/23.05.2023 emis de Preşedintele ANPC până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2023

A fost obligată pârâta să-i plătească reclamantei suma de 5.020 RON reprezentând cheltuieli de judecată constând în onorariu de avocat redus.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs recurenţii -pârâţi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor.

În susţinerea recursului au arătat recurenţii că instanţa de fond a reţinut greşit îmdeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat cu privire la neclaritatea măsurilor dispuse prin actului administrativ contestat.

Astfel, s-a arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competenţe în sarcina Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor în ce priveşte combaterea practicilor incorecte, aceasta având posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor şi pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi astfel de practici incorecte.

Autoritatea acţionează pentru prevenirea şi combaterea practicilor care dăunează vieţii, sănătăţii, securităţii şi intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea consumatorilor la condiţiile de piaţă sunt foarte importante pentru dezvoltarea unei pieţe eficiente şi pentru protecţia eficace a intereselor consumatorilor, instanţa de fond arondându-şi nepermis calitatea instanţei ce urmează să soluţioneze cererea în anulare.

În ceea ce priveşte motivarea instanţei de judecată faţă de condiţia pagubei iminente, s-a arătat că din expunerea motivelor de fapt nu rezultă îndeplinirea acestei condiţii, intimata-reclamantă anticipând aspecte ce ţin de fondul cauzei, respectiv de pretinsa nelegalitate a actului atacat, discuţii ce nu fac însă obiectul prezentei judecăţi, ci a unei potenţiale acţiuni în anulare.

Criticile aduse de către intimata-reclamantă şi reţinute de către instanţa de fond nu corespund definiţiei noţiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor şi previzibil, iar intimata-reclamantă a antamat numai împrejurări care nu constituie prejudicii.

Au invocat intimaţii - pârâţi aspecte care ţin de fondul cauzei, precizând că în urma analizei contractului de credit selectat echipa de control a constatat că rambursarea creditului şi dobânzile aferente se vor rambursa în suma fixă - anuităţi constante - (rata creditului crescătoare şi dobânda descrescătoare). În această situaţie, consumatorul plăteşte mai multă dobândă la început (în primii ani de derulare a contractului de credit) şi mai puţin creditul principal. Echitabil pentru consumator ar fi fost ca anuitatea constantă să fie formată din rata creditului descrescătoare şi dobânda crescătoare.

S-a identificat discrepanţa între sumele pe care consumatorul trebuie si le ramburseze operatorului financiar-bancar cu titlu credit (principal) şi dobândă, anterior şi ulterior efectuării rambursării anticipate parţiale. Astfel, dacă un consumator mediu cu venituri reduse doreşte să-şi achiziţioneze un imobil şi apelează la bună credinţă a operatorului economic financiar bancar accesând un credit imobiliar, în primii ani de creditare achită 25% principal şi 75% dobânda.

Or, disproporţia imputaţiei plăţilor este de natură să dezechilibreze raporturile contractuale prin reaua-credinţă a băncii, ce printr-o finanţare din partea altei bănci, spre exemplu, ar fi putut să fie închise în momentul de faţă, chiar cu costuri mult mai mici.

Totodată, s-a arătat că efectele generate de contract, inclusiv riscul contractului sau al produsului, sunt determinate sau determinabile (certe, cuantificabile). Legislaţia protecţiei consumatorilor dezavuează contractele aleatorii (cu excepţia celor care, prin natura lor, sunt contracte aleatorii, aşa cum sunt, spre exemplu, contractele de asigurare) şi interzice transformarea sau pervertirea prin voinţa unilaterală a comerciantului (partea puternică a raportului juridic, cel care prestabileşte clauzele contractuale - tip, ne-negociabile, pe care le impune consumatorului) a unui contract comutativ într-un contract aleatoriu.

Dacă lipseşte informaţia, sau este disimulată sau ascunsă, contractul se transformă în mod nepermis, prin voinţa unilaterală a părţii puternice a contractului, mai precis, se perverteşte, într-un contract aleatoriu, în care efectele contractului, adică obligaţiile şi riscurile generate de acesta, nu mai depind de înţelegerea iniţială, reală, a părţilor, ci de hazard, şi nici de motivaţiile economice ale părţilor, contemporane încheierii contractului.

Or, fapta prejudiciabilă este astfel creată printr-o omisiune. Analizând contractul de credit ce în mod normal este de adeziune însă cu privire la costurile sale consumatorul ar fi trebuit să aibă posibilitatea negocierii, se desprind elemente de fapt şi de drept ce întăresc şi mai mult faptul că operatorul economic foloseşte practici comerciale incorecte fata de consumatori:

Aşa cum este precizat în expunerea motivelor aplicării sancţiunii contravenţionale, agenţii constatatori au definit practica incorecta prin necomunicarea informaţiilor referitoare la preţul contractului "în abstracta", fără să se facă referire precisă la costul efectiv ce este determinat de dobândă, dobândă penalizatoare, marja fixă şi alte comisioane ci preţul contractului prin faptul că acesta este dat în mod disproporţionat de o percepere pentru o perioadă de cel puţin jumătate din durata de rambursare a creditului a unei dobânzi excesiv de mari în raport cu rambursarea din principalul (rata de credit).

Practica comercială incorectă este susţinută şi de faptul că de esenţă, pe parcursul clauzelor contractuale, atât din partea generală cât şi din condiţiile speciale, nu este prevăzută metoda de rambursare ci din contră, contractul "tace", conduită care reprezintă o practică comercială înşelătoare, interzisă şi sancţionată prin Legea 363/2007 având în vedere faptul că orice consumator aşteaptă din partea operatorului care îi oferă servicii de creditare, ca acesta să-i ofere toate diligentele prin competenţă şi grijă aşteptată în mod rezonabil.

S-a susţinut că, în stabilirea înţelesului de practică înşelătoare, se ţine cont inclusiv de multitudinea de contracte din portofoliul băncii în cauză, pe care acesta le utilizează în realizarea demersului său incorect şi înşelător, fără ca, în apărare, operatorul economic să poată susţine că prin admiterea în procedura de urgenţă a acţiunii în încetare ar fi modificate sau afectate în vreun alt fel contractele legal încheiate cu consumatorii.

Din faptele menţionate în cuprinsul procesului-verbal de constatare a contravenţiei, rezultă în mod clar că operatorul economic utilizează o practică comercială incorectă, respectiv practică comercială înşelătoare - acţiune înşelătoare, utilizând informaţii false sau inexacte şi un mod de prezentare înşelător, de natură a induce în eroare sau susceptibile să inducă în eroare consumatorul mediu, astfel încât, fie îl determină, fie este susceptibil a-l determina să ia o decizie de tranzacţionare pe care, altfel, nu ar fi luat-o, aşa cum această practică este definită de legiuitor în cuprinsul art. 6 alin. (1) din Legea nr. 363/2007.

Având în vedere poziţiile de inegalitate de pe care acţionează părţile şi în vederea asigurării unei angajări în deplină cunoştinţă de cauză a consumatorului în contractele de credit, este instituită în sarcină operatorului economic - bancă, care are o poziţie dominantă în raport cu consumatorul, obligaţia informării în mod complet, corect şi precis a celui din urmă cu privire la aspectele esenţiale ale produsului/serviciului oferit (art. 18 din O.G. nr. 21/1992) şi implicit cu privire ia implicaţiile îndatorării şi la riscurile reprezentate de optarea pentru un model de rambursare precum cel analizat, astfel cum reiese din O.U.G. nr. 50/2010.

De asemenea, conform art. 57 "în cazul serviciilor financiare, operatorii economici sunt obligaţi să ofere consumatorilor informaţii complete, corecte şi precise asupra drepturilor şi obligaţiilor ce le revin". Aceste obligaţii legale instituite în sarcină operatorilor economici, cu precădere a operatorilor economici din domeniul financiar-bancar sunt menite să protejeze interesele consumatorilor care sunt expuşi riscului ridicat de prejudiciere a drepturilor şi intereselor legitime prin contractarea unor servicii/produse în lipsă unei informări reale cu privire la acestea, şi, pe cale de consecinţă, evitarea unor astfel de situaţii.

În acelaşi sens este şi Directiva 2008/48/OE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 aprilie 2008 privind contractele de credit pentru consumatori şi de abrogare a Directivei 87/102/CEE a Consiliului, care prevede că Banca este obligată să justifice în faţă autorităţii, executarea adecvată a obligaţiilor sale precontractuale: un creditor diligent trebuie să fie conştient de necesitatea de a colecta şi de a conserva probe privind executarea obligaţiilor sale de a furniza informaţii şi explicaţii.

Pentru a da efect principiului protecţiei depline contra practicilor comerciale incorecte şi principiului efectivităţii, contractul - tip, în totalitate sau în parte (dacă numai o parte din clauzele contractului sunt expresii ale practicilor înşelătoare) trebuie să îşi înceteze efectele prejudiciabile pentru consumator şi, consecvenţial, pentru comerciant (aparent, beneficiar al unui contract împovărător pentru consumator, dar, în realitate, perdant, întrucât consumatorul insolvabil este un debitor lipsă) şi pentru întregul mediu de afaceri.

În situaţia de faţă operatorul economic de servicii financiare utilizează o practică comercială incorectă aşa cum este definită de lege încălcându-se prevederile art. 6, alin. (1), lit. b), care se sancţionează conform art. 15, alin. (1), lit. b), coroborat cu art. 17, alin. (2), lit. b) din Legea 363/2007 cu modificările şi completările ulterioare şi se aplici sancţiunea contravenţională de 50.000 RON.

Agenţii constatatori au propus de asemenea măsura de încetare a practicii comerciale incorecte, prevăzută la art. 13 alin. (1) lit. a) din Legea 363/2007 şi care urmează a fi dispusă cu respectarea prevederilor art. 131 din Legea 363/2007, măsură folosită de către operatorul economic financiar bancar, prin care se impune emiterea unor noi grafice de rambursare, unde principalul creditului datorat să fie achitat de către consumatori în rate egale pe întreaga perioadă de creditare în raport cu dobânda aferenta creditului, astfel încât consumatorii medii să poată beneficia de egalitatea dintre părţile contractului, dar şi pentru existenţa echilibrului contractual, astfel încât consumatorii să ia o decizie de tranzacţionare în cunoştinţă de cauză şi de a anticipa orice cost sau metoda de calcul înşelător.

Referitor la o posibilă solicitare din partea intimatei-reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată, au arătat că aceasta urmează a fi respinsă ca urmare a respingerii capetelor de cerere.

În ipoteza admiterii cererii, s-a solicitat instanţei să acorde cheltuielile de judecată numai în măsura dovedirii lor, respectiv să reducă cheltuielile de judecată constând în onorariul avocaţial în măsura constatării caracterului disproporţionat al acestora prin raportare la nivelul de complexitate a cauzei şi la munca depusă de avocat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata – reclamantă A. S.A. a depus întâmpinare prin care a solicitat în principal, anularea recursului formulat de A.N.P.C. întrucât criticile nu pot fi încadrate în motivul de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., excepţie respinsă în şedinta publică, iar, în subsidiar, respingerea ca nefondată a recursului formulate de ANPC şi menţinerea sentinţei civile nr. 1518/2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2023 cu obligarea recurenţilor la plata cheltuielilor de judecată.

S-a arătat că, în mod corect, prima instanţă a reţinut îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a dispune suspendarea actului administrativ atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Prima instanţă, a făcut o analiză sumară a aparenţei dreptului în raport de circumstanţele concrete ale cauzei şi a expus în mod punctual argumentele de fapt şi de drept care oferă indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate a actului administrativ în discuţie

Instanţa de fond a reţinut existenţa unor indicii în sensul că la emiterea ordinului, pe de-o parte, nu au fost respectate exigenţele de motivare (din mai multe perspective), iar măsurile dispuse sunt echivoce, nereieşind care este formula de calcul aplicabilă, cum se poate concilia măsura cu prevederile art. 38 alin 1 din O.U.G. nr. 50/2010, care ar fi soluţiile optime pe care ar putea să le identifice Banca în măsura în care se depăşeşte gradul de îndatorare prevăzut de lege.

În cuprinsul ordinului nu se regăseşte o motivare proprie a emitentului actului în legătură cu necesitatea luării măsurii în vederea limitării sau încetării efectelor pretinsei practici comerciale incorecte, proporţionalitatea, modul de configurare şi întindere a măsurii luate în contextul verificării doar a situaţiei unor contracte şi nici o motivare în drept din perspectiva dispoziţiilor legale concrete avute în vedere de emitentul ordinului la configurarea măsurii în sensul pretins la art. 1 din ordin.

Susţinerile privind caracterul explicit al măsurilor sunt nefondate. Caracterul echivoc al ordinului transpare la o simplă lectură a conţinutului său, întrucât din cuprinsul său lipseşte modalitatea concretă prin care ar putea fi adusă la îndeplinire măsura dispusă în legătură cu graficul de rambursare. Sub un al doilea aspect, conduita pretinsă băncii pentru încetarea practicii este descrisă prin termen vagi, lipsiţi de claritate.

Sub un al treilea aspect, din cuprinsul ordinului nu rezultă termenul până la care banca este obligată să aducă la îndeplinire măsurile dispuse, iar urgenţa impusă în adoptarea unor soluţii optime dar neprecizate accentuează nu numai caracterul echivoc, ci şi potenţialele prejudicii la care s-ar expune banca.

Totodată, s-a arătat că orice măsură trebuie să respecte principiul legalităţii iar recurenta – pârâtă avansează variante de grafic de rambursare în absenţa unor premise juridice şi fără nicio bază factuală, matematică, care să respecte modul de calcul al dobânzii agreate contractual (după o formulă şi care reprezintă preţul convenit al împrumutului).

Art. 30 alin. (1) din O.U.G. nr. 50/2010 prevede evaluarea bonităţii consumatorului, respectiv "înainte de încheierea unui contract de credit, creditorul evaluează bonitatea consumatorului", iar la acordarea creditului trebuie respectat gradul maxim de îndatorare, iar orice intervenţie asupra graficului de rambursare sub aspectul valorii lunare achitate de client influenţează gradul de îndatorare (determinat în raport de valoarea primei rate).

Având în vedere aspectele menţionate, cerinţele referitoare la gradul de îndatorare nu sunt la dispoziţia Băncii şi nici a ANPC, astfel că trimiterea abstractă de la art. 1 alin. (4) din Ordin referitoare la "luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime" pentru situaţia în care s-ar depăşi gradul de îndatorare iniţial, este nu doar echivocă ci şi fără suport legal.

Aşadar măsura dispusă în termeni neclari, echivoci prin ordinul contestat, fără indicarea unui temei, creează riscul depăşirii pragului gradului maxim de îndatorare prevăzut de art. 19 alin. (1) din Regulament 17/2012 şi apare nelegală.

A fost invocată şi absenţa unei legături între fapta reţinută (neinformare în prealabil a consumatorului despre viitoarele costuri) şi conduita prescrisă (ce nu constă în obligaţia de a informa în prealabil consumatorii despre viitoarele costuri, ci de modificare a graficelor de rambursare), ceea ce dovedeşte caracterul ambiguu al măsurii, la care se adaugă şi absenţa unui termen de implementare, rezultând o probabilitate ridicată a unui prejudiciu material, viitor şi imposibil de recuperat constând în amenzile viitoare pe care autoritatea le-ar putea dispune în cazul unor noi controale în care să se pretindă o neexecutare a Ordinului a cărei suspendare se urmăreşte.

În orice modalitate s-ar încerca implementarea variantei ANPC rezultatul l-ar reprezenta o performanţă diminuată a portofoliului de credit, prin diminuarea creditelor performante. Or, o mărire cu doar câteva procente a nivelului actual este în măsură să producă un prejudiciu semnificativ băncii atât din perspectiva neîncasării la timp/integral a creditelor precum şi din perspectiva costurilor suplimentare cu provizioanele impuse ca cerinţă legala.

Trecerea de la metoda de rambursare prin anuităţi la metoda de rambursare prin rate descrescătoare implică ea însăşi o creştere a efortului financiar al clienţilor pentru o perioadă îndelungată, ceea ce va genera o creştere a numărului creditelor neperformante.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. x/15.05.2023, s-a reţinut săvârşirea de către reclamantă a contravenţiei prevăzute de art. 6 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 363/2007, constând într-o practică comercială înşelătoare "prin neinformarea în prealabil a consumatorului despre viitoarele costuri ale produsului financiar, prezentând un produs singur pentru o perioadă îndelungată, faptă ce determină sau este susceptibilă să determine consumatorul să ia o decizie pe care altfel nu ar fi luat-o", apreciindu-se totodată că preţul contractului de creditare este disproporţionat prin aceea că în primii ani de derulare a acestuia se percepe dobânda în proporţie mai mare decât principalul.

Urmare a acestei constatări, pe lângă aplicarea unei amenzi contravenţionale în cuantum de 50.000 de RON, s-a propus aplicarea măsurii de încetare a practicii comerciale incorecte, în temeiul art. 13 alin. (1) lit. a) şi art. 131 din Legea nr. 363/2007, "prin care se impune emiterea unor noi grafice de rambursare, unde principalul creditului datorat să fie achitat de către consumatori în rate egale pe întreaga perioadă de creditare în raport cu dobânda aferentă creditului, astfel încât consumatorii medii să poată beneficia de egalitatea dintre părţile contractului, dar şi pentru existenţa echilibrului contractual, astfel încât consumatorii să ia o decizie de tranzacţionare în cunoştinţă de cauză şi de a anticipa orice cost sau metodă de calcul înşelător".

În temeiul procesului-verbal mai sus menţionat, Preşedintele ANPC a emis Ordinul nr. 419/23.05.2023, prin care a dispus următoarele:

"Art. 1. (1) Începând cu data comunicării prezentului Ordin, se dispune încetarea practicii comerciale incorecte, utilizată de operatorul economic A. S.A. (…), astfel se impune emiterea unor noi grafice de rambursare, unde principalul creditului datorat să fie achitat de către consumatori în rate egale pe întreaga perioadă de creditare în raport cu dobânda aferentă creditului, astfel încât consumatorii medii să poate beneficia de egalitatea dintre părţile contractului, dar şi pentru existenţa echilibrului contractual, astfel încât consumatorii să ia o decizia de tranzacţionare în cunoştinţă de cauză şi de a anticipa orice cost sau metoda de calcul înşelător.

(2) Se impune ca operatorul-financiar bancar, A. S.A., să dispună refacerea echilibrului contractual în contractele sale în curs de desfăşurare, urmând a opera o reaşezare a prestaţiilor contractuale, prin restructurarea ratei lunare într-o formulă echitabilă, astfel încât să se respecte prevederile alin. (1), cu privire la stabilirea unor rate egale ale principalului datorat, oferindu-se consumatorilor posibilitatea de a opta, făcând dovada în acest sens.

(3) În vederea încheierii de noi contracte, A. S.A. va prezenta în mod obligatoriu varianta de calcul cu rate egale de principal pe lângă celelalte tipuri de produse prezentate, astfel încât consumatorul mediu să fie informat în mod complet, corect şi precis asupra deciziilor de tranzacţionare pe care urmează să le adopte în cunoştinţă de cauză, asigurând dovada în acest sens pentru toate variantele prezentate.

(4) Operatorul financiar-bancar se va asigura de faptul că nu se va depăşi gradul de îndatorare iniţial al consumatorilor, atât pentru contractele în curs de desfăşurare, cât şi pentru contractele viitoare, iar în situaţie contrară, se vor dispune de urgenţă luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime, întrucât consumatorul se află încă de la începutul contractului în poziţie de inferioritate atât financiară, cât şi din punct de vedere al cunoştinţelor în domeniu.

(5) A. S.A. va comunica în scris consumatorilor şi riscurile la care se supun pe întreaga durată a contractului şi motivele legate de calificarea acestora la oricare dintre variante produselor financiare".

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Protecţie a Consumatorilor (A.N.P.C.) nr. 419/23.05.2023 de încetare a practicilor comerciale înşelătoare, emis în urma controlului declanşat în vederea verificării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor, până la soluţionarea dosarului nr. x/2023

Prima instanţă a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestuia, reţinând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de lege, existenţa cazului bine justificat şi producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speţă, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurente circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond", iar conform art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului).

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Criticile recurentei-pârâte aduse hotărârii, grefate în principal pe inexistenţa unui caz bine justificat, motivat de susţinerea că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, nu este de natură a impune o altă concluzie în prezenta cauză, în care nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a realizat o corectă interpretare a probatoriilor administrate în cadrul acestei proceduri sumare reţinând existenţa unei îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, întrucât, ordinul a cărui suspendare se solicită în cauză dispune în sarcina reclamantei anumite obligaţii care au un caracter neclar, imposibil de pus în practică într-un mod care să se concilieze cu prevederile art. 38 alin. (11) din O.U.G. nr. 50/2010 şi cu definiţia unanim acceptată a noţiunii de dobândă, în condiţiile respectării regulilor de creditare stabilite prin Normele adoptate de Banca Naţională a României, care impun limite în privinţa gradului de îndatorare, a perioadei de creditare şi a constituirii de provizioane.

Astfel, deşi una dintre atribuţiile principale ale autorităţii recurente este aceea de a institui procedurile legale corespunzătoare pentru încetarea practicilor comerciale incorecte, conform prevederilor art. 3 alin. (1) lit. hh) din H.G. nr. 700/2012 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, fiind imperios necesar ca măsurile dispuse în acest sens să fie clare şi fără echivoc, din cuprinsul ordinului contestat nu reiese cu claritate ce a avut în vedere autoritatea prin măsura impusă, respectiv care este formula de calcul pe care banca ar trebuie să o aibă în vedere la refacerea graficelor de rambursare.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, pe de o parte, nu este clar ce ar trebui să facă banca pentru a-şi alinia comportamentul la cerinţele autorităţii, fără a renunţa însă la modalitatea de rambursare prin rate egale permisă de lege, iar pe de altă parte, neclară este şi măsura de la art. 1 alin. (4), privind luarea "de urgenţă" a unor măsuri în sensul de a veni cu "soluţii optime" în cazul în care se constată depăşirea gradului de îndatorare iniţial al consumatorului, căci nu există niciun element care să permită a deduce ce înţelege autoritatea prin soluţii optime, cât de repede ar trebui luate, dacă, în cazul contractelor în curs de desfăşurare, analiza băncii pentru a determina gradul de îndatorare trebuie să se raporteze la veniturile de la momentul încheierii contractului, cum pare a sugera referirea la gradul "iniţial" de îndatorare, sau la cele de la momentul analizei, cum se procedează în mod curent în practica bancară în caz de restructurare a creditului.

De asemenea, nu poate fi ignorat nici aspectul privind modalitatea în care înţelege autoritatea că ar trebui să se facă aplicarea în timp a măsurilor dispuse, câtă vreme în cuprinsul ordinului se arată că restructurarea ratei lunare va produce efecte retroactiv, de la data încheierii convenţiei de credit, în timp ce încetarea unei practici comerciale incorecte presupune, prin natura sa, producerea de efecte exclusiv pentru viitor, măsurile de remediere la care au dreptul consumatorii afectaţi de asemenea practici fiind reglementate distinct.

Toate acestea creează o puternică îndoială asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenţei cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, de natură să atragă respingerea recursului.

De asemenea, din perspectiva prevederilor Recomandării nr. (89) 8/1983 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, astfel de măsuri de protecţie provizorie pot fi acordate atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În aceste condiţii, se constată că susţinerile recurentei-pârâte nu îşi regăsesc un fundament în cele relevate din înscrisurile depuse la dosar, motiv pentru care nu sunt apte să determine instanţa de control judiciar a aprecia că, în speţă, nu ar fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind identificate împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că sunt nefondate criticile recurentei-pârâte pe acest aspect, mai cu seamă că îndoiala serioasă reţinută cu privire la actul atacat, a fost decelată printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, în vederea dispunerii unor măsuri provizorii, fără a fi prejudecat în orice mod fondul litigiului.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că restul argumentelor invocate de reclamantă şi reiterate prin cererea de recurs ca fiind critici de nelegalitate fie sunt neîntemeiate, fie necesită o analiză aprofundată a situaţiei de fapt şi a textelor de lege incidente, incompatibilă cu cadrul cererii de suspendare.

Astfel, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar constată că, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14, prin raportare la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care definesc noţiunea de caz bine justificat.

Soluţionarea criticilor formulate prin cererea de recurs, care vizează legalitatea legalitatea măsurilor adoptate prin procesul-verbal de aplicare a contravenţiei, ar echivala cu tranşarea definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de recurs constată de asemenea că judecătorul fondului a analizat şi a răspuns şi argumentelor privind pretinsa nemotivare a ordinului a cărei suspendare se solicită în cauză, apreciind că, deşi este posibilă preluarea raţiunilor care au stat la baza sancţionării contravenţionale cu amenda, însă prin ordinul atacat nu este justificată distinct aplicarea fiecărei sancţiuni complementare şi nici indicată în concret formulat de calcul ce urmează a fi avută în vedere la refacerea graficelor de rambursare în condiţiile respectării opţiunii clienţilor de rambursare prin rate egale.

Înalta Curte reţine că prima instanţă în mod just a stabilit că şi cerinţa pagubei iminente este întrunită în situaţia concretă a reclamantei, prejudiciul determinat de actul atacat fiind unul material, viitor şi previzibil, punerea în executare a ordinului atacat fiind prejudiciabilă pentru intimata-reclamantă, deoarece în situaţia nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancţiuni pecuniare, în caz de refuz de executare şi chiar suspendarea activităţii sale în conformitate cu prevederile art. 15 alin. (5) din Legea nr. 363/2007, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancţiuni.

Aşadar, realizarea modificărilor impuse asupra contractelor existente este susceptibilă de a produce consecinţe importante atât în privinţa activităţii băncii, cât şi asupra clienţilor, care se pot regăsi în situaţia de a depăşi gradul de îndatorare permis, fiind conturată astfel o lipsă de previzibilitate a consecinţelor care ar putea apărea în ipoteza în care Ordinul ar fi aplicat.

În ceea ce priveşte critica reclamantei referitoare la obligaţia considerată suplimentară, de informare a clienţilor despre noua formulă de calcul a dobânzii, se constată că aceasta nu a fost reţinută de instanţa de fond ca motiv al suspendării, astfel că nu pot fi avute în vedere nici argumentele cuprinse în motivele de recurs cu privire la încălcarea obligaţiei de informare a clienţilor.

În considerarea tuturor acestor argumente, motivele formulate nu sunt apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

Referitor la cheltuielile de judecată solicitate de către intimata – pârâtă, Înalta Curte reţine, faţă de dispoziţiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. potrivit cu care: "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", gradul de complexitate al cauzei, precum şi factura depusă în dovedirea onorariului apărătorului, caracterul întemeiat al cererii, urmând a o încuviinţa.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-pârâţi Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 1518 din 6 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenţii-pârâţi la plata cheltuielilor de judecată în valoare de 5922 RON, în favoarea intimatei – reclamante A. S.A.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 aprilie 2024.