Conflict of interest in local budget allocation upheld; appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 16 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023 la data de 17.01.2023, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/20.12.2022 emis de Agenţia Naţională de Integritate –Inspecţia de Integritate, prin care a solicitat anularea acestuia.

Prin Raportul de evaluare nr. x/20.12.2022, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat faptul că reclamantul A. în exercitarea funcţiei da consilier local (viceprimar începând cu data de 12.11.2020) s-a aflat în situaţia de conflict de interese descrisă de dispoziţiile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, întrucât a participat la adoptarea (votând "pentru") Hotărârilor Consiliului Local Cosmeşti nr. 55/18.03.2020, nr. 26/22.04.2021 şi nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării, în scopul finanţării anuale, de sume de bani din bugetul autorităţii publice locale Cosmeşti către Clubul Sportiv Local "Siretul" Cosmeşti, instituţie publică (aflată în subordinea Consiliului Local Cosmeşti) la care acesta deţine calitatea de director, iar fiul său funcţia de antrenor, contribuind astfel, în mod direct şi nemijlocit, la transferarea către clubul sportiv a unor sume de bani (din care au fost plătite salariile şi premiile încasate de fiu).

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 59 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/20.12.2022, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate ce se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

A susţinut recurentul – reclamant că instanţa de fond a dat o greşită aplicare şi interpretare normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003. Chiar dacă Codul Administrativ reglementează anumite aspecte cu privire la situaţia unui caz de conflict de interese, dispoziţiile art. 288 trebuie interpretate coroborat cu dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, deşi instanţa de fond a identificat dispoziţiile legale menţionate, aceasta a făcut aplicarea doar a dispoziţiilor din Codul Administrativ, fără a analiza împreună cele două norme aplicabile, ca impun ca interesul patrimonial să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor stabilite prin lege.

Un element esenţial pentru analiza situaţiei recurentului este acela că în cadrul şedinţelor de consiliu în care s-a aprobat bugetul comunei, votul a fost unul unanim, votul recurentului nefiind unul de natură să influenţeze decizia finală a Consiliului Local.

S-a considerat că instanţa de fond ar fi trebuit să observe faptul că nu este îndeplinită cerinţă privind posibilitatea "influenţării îndeplinirii cu obiectivitate a atribuţiilor".

Totodată, cum pârâta recunoaşte în cadrul actului contestat, încheierea Contractului de activitate sportivă dintre fiul reclamantului şi club a fost aprobată de Comitetul Director, vot la care recurentul nu a participat, acesta părăsind şedinţa considerând că se află în stare de conflict de interese.

Aşadar, izvorul dreptului fiului recurentului de a încasa suma aferentă serviciilor prestate, precum şi obligaţia de plată a clubului îl reprezintă contractele de activitate sportivă.

O astfel de concluzie invalidează clar ipoteza avansată de către pârâtă, neputând fi cazul procurării unui folos material pentru fiul reclamantului prin votarea H.C.L. nr. 55/18.08.2020, nr. 26/22.04.2021 şi nr. 68/29.10.2021 de aprobare a bugetului U.A.T. Comuna Cosmeşti, întrucât nu aceste acte stau la baza naşterii dreptului de a încasa suma.

Doar dacă dreptul fiului recurentului de a încasa sumele în virtutea convenţiei încheiate era condiţionat de adoptarea bugetului U.A.T. Comuna Cosmeşti, în acest caz se poate vorbi de un conflict de interese întrucât în lipsa acestor fonduri acesta nu şi-ar fi încasat sumele aferente contravalorii muncii.

În speţa de faţă însă, din actele dosarului nu rezultă în niciun mod faptul că prin votul exprimat în cadrul şedinţelor respectiv s-ar fi urmărit un interes de natură patrimonială pentru fiul viceprimarului, iar acesta din urmă nu şi-ar îndeplinit cu obiectivitate atribuţiile.

O atare concluzie s-ar fi putut reţine numai în măsura în care din actele dosarului ar fi rezultat atitudinea subiectivă a recurentului care, în mod deliberat, ar fi creat împrejurările de fapt apte să conducă la punerea în aplicare în concret a intenţiei de a crea un atare avantaj prin emiterea unor acte administrative în acest scop (luarea cuvântului în vedere susţinerii adoptării, propunerea de amendamente prin care să procure un folos pentru fiul său etc.).

S-a invocat faptul că din procesele-verbale ale şedinţelor de consiliu în cadrul cărora au fost adoptate bugetele în cauză, rezultă că reclamantul nu a luat nici măcar cuvântul pentru a susţine adoptarea hotărârilor de consiliu local.

Pentru toate argumentele invocate, s-a solicitat admiterea recursului declarat, casarea sentinţei recurate, iar, în rejudecare, admiterea acţiunii în anulare, aşa cum aceasta a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că dispoziţiile art. 228 alin. (1) lit. a) şi alin. (2) din Codul Administrativ impuneau alesului local să aibă o conduită preventivă şi să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea, adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic, care produce un folos material pentru sine sau pentru soţ, rude sau afini până la gradul al II-lea, împrejurare reţinută de prima instanţă.

Totodată, instanţa de fond a avut în vedere şi dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care definesc la modul general noţiunea de conflict de interese, ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Participarea şi votarea Hotărârilor Consiliului Local nr. 55/18.08.2020, nr. 26/22.04.2021 şi nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării în scopul finanţării anuale de sume de bani din bugetul autorităţii publice locale Cosmeşti către Clubul Sportiv Local, a avut drept consecinţă finanţarea anuală a clubului sportiv la care recurentul deţinea funcţia de director, sumele respective fiind transferate în mod direct către club şi implicit folosite pentru a achita premiile şi veniturile obţinute de fiu.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/20.12.2022, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat faptul că reclamantul A. în exercitarea funcţiei da consilier local (viceprimar începând cu data de 12.11.2020) s-a aflat în situaţia de conflict de interese descrisă de dispoziţiile art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, întrucât a participat la adoptarea (votând "pentru") Hotărârilor Consiliului Local Cosmeşti nr. 55/18.03.2020, nr. 26/22.04.2021 şi nr. 68/29.10.2021 privind aprobarea alocării, în scopul finanţării anuale, de sume de bani din bugetul autorităţii publice locale Cosmeşti către Clubul Sportiv Local "Siretul" Cosmeşti, instituţie publică (aflată în subordinea Consiliului Local Cosmeşti) la care acesta deţine calitatea de director, iar fiul său funcţia de antrenor, contribuind astfel, în mod direct şi nemijlocit, la transferarea către clubul sportiv a unor sume de bani (din care au fost plătite salariile şi premiile încasate de fiu).

Potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei: "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Totodată, potrivit art. 228 alin. (1) din Codul Administrativ: "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;"

Înalta Curte reţine ca fiind corect raţionamentul instanţei de fond care a condus la reţinerea stării de conflict de interese în sensul că legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenţei conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul demnităţii, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor.

Totodată, este exclusă interpretarea propusă de recurentul - reclamant în sensul că, fiind în prezenţa unui vot care nu a influenţat adoptarea unei hotărâri, nu se poate reţine conflictul de interese, în condiţiile în care dispoziţiile alin. (2) al articolului 228 din Codul administrativ impun expres obligaţia de abţinere în sarcina consilierului local, raţiunea fiind aceea de a garanta respectarea obligaţiilor de imparţialitate, integritate, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Împrejurarea că recurentul – reclamant s-a abţinut la vot la adoptarea deciziilor Comitetului Director al Clubului Sportiv prin care s-a dispus angajarea fiului acestuia nu prezintă nicio relevanţă, cu privire la acest aspect şi cel al încheierii contractelor, nefiind reţinut prin raportul de evaluare existenţa conflictului de interese.

Totodată, pentru constatarea conflictului de interese este suficient ca recurentul – reclamant, în calitate de consilier local, să fi participat la deliberarea şi adoptarea unei singure hotărâri prin care să fi alocat sume de bani clubului sportiv din bugetul autorităţii locale.

Nefondată este şi susţinerea recurentului – reclamant în sensul că fiul acesteia a obţinut indemnizaţiile în baza unor contractelor de activitate sportivă, iar nu ca urmare a adoptării hotărârilor de consiliu local, întrucât legătura dintre finanţarea activităţii clubului sportiv şi bugetul autorităţii locale este evidentă astfel cum rezultă din art. 16, 41 şi următoarele din Regulamentul de organizare al clubului depus la dosarul de fond. Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 51 din acelaşi regulament, premierea angajaţilor se realizează în raport de rezultate dar şi în funcţie de bugetul alocat, împrejurare ce constituie o premisă asupra faptului că aceasta avea posibilitatea să prevadă că prin alocarea unor sume de bani clubului sportiv s-ar crea indirect un beneficiu sau avantaj pentru fiul său, angajat ca antrenor în cadrul clubului, cu atât mai mult cu cât recurentul – reclamant a fost şi preşedinte al clubului, cu atribuţii de director, semnatar al Regulamentului, sau al hotărârii nr. 3/30.07.2021 prin care s-au acordat premii pentru sportivi şi staful tehnic.

Or, tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, recurentul - reclamant trebuia să respecte interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al consilierului, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Înalta Curte reţine că în cadrul apărărilor nu s-a invocat în mod expres critica nerespectării principiului proporţionalităţii, principiu cu privire la care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că este obligatoriu a fi avut în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, invocând însă împrejurarea că prin încadrarea faptelor reţinute în sarcina sa, instanţa a făcut complet abstracţie de intenţia legiuitorului avută la edictarea normelor prevăzute de dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Înalta Curte reaminteşte că instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.

Reţine Înalta Curte că judecătorul fondului a examinat elementele de fapt şi cele de ordin obiectiv şi subiectiv care circumstanţiau marja de apreciere a reclamantului în exercitarea funcţiei de consilier local, constatând că participarea activă prin vot la adoptarea celor trei hotărâri de consiliu local, prin care a fost aprobată alocarea în scopul finanţării anuale cu sume de bani din bugetul autorităţii publice locale Cosmeşti către Clubul Sportiv local, nu a reprezentat o simplă formalitate.

Funcţia de autoritate publică este o funcţie specială, electivă, persoana care o deţine trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul consiliului local şi să reprezinte cetăţenii ce şi-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii respectivei calităţi.

Raţiunea instituirii acestei stări de conflict de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către aleşii locali, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, producerea unui prejudiciu în patrimoniul bugetului autorităţii locale.

Totodată, nu se poate susţine că respectivul comportament ilicit reţinut nu prezintă niciun element de gravitate, întrucât acesta a vizat o procedură de vot în cadrul consiliului local în adoptarea unui număr însemnat de hotărâri ce vizau finanţarea unor servicii publice din bugetul local.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 59 din 25 aprilie 2023 a Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 16 aprilie 2024.