Mayor’s conflict-of-interest findings upheld; appeal rejected as unfounded

Şedinţa publică din data de 26 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. de dosar x/2016 la data de 17.03.2016, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti (ANI), solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/26.02.2016 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Primul ciclu procesual

Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 76 din data de 22 iunie 2018, Curtea de Apel Bacău a a respins ca inadmisibilă contestaţia în partea privind latura penală a Raportului de evaluare contestat şi a admis în parte contestaţia formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă a anulat Raportul de evaluare nr. x/26.02.2016, întocmit de pârâtă, numai în partea privind conflictul administrativ de interese.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare să se dispună respingerea contestaţiei reclamantului.

Decizia pronunţată în recurs

Prin decizia nr. 5406din 9 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 76/2018 din 22 iunie 2018 a Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Al doilea ciclu procesual

Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 85/2022 din 23 septembrie 2022, Curtea de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamantul A. solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare desfiinţarea raportului doar în ceea ce priveşte fapta descrisă ca fiind în materie administrativă şi respingerea ca inadmisibilă a cererii privind desfiinţarea raportului pentru cea de a doua faptă.

În motivarea opţiunii sale procesuale reclamantul recurent a susţinut că sentinţa civila este dată cu aplicarea greşită a dreptului material aplicabil în cauză si anume prin încălcarea dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 prin conflict de interese se intelege situaţia in care persoana ce exercita o demnitate publica sau o funcţie publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care ii revin potrivit Constituţiei si altor acte normative.

Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare sa influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate si obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi si la orice datorii pe care funcţionarul public le are fata de persoanele enumerate mai sus.

In lucrarea nr. x/04.02.2014 s-a reţinut faptul ca din activitatea de evaluare efectuata au fost identificate elemente in sensul existentei unui conflict de interese, intrucat in exercitarea funcţiei de primar recurentul a semnat diferite contracte in baza cărora Primăria Municipiului Oneşti a achiziţionat direct produse de la S.C. B. S.R.L., societate in cadrul căreia deţine calitatea de asociat impreuna cu mama mea, C..

Prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Oneşti s-a dispus alocarea sumei de 15.948 RON (fara TVA) de la bugetul local pentru achiziţionarea de cadouri de Crăciun care se vor acorda salariaţilor din aparatul de specialitate al Primăriei Municipiului Oneşti, cat si unui număr de 600 de copii.

In acest sens, i-a fost încredinţata Direcţiei de Aprovizionare din cadrul Primăriei Municipiului Oneşti sarcina de a achiziţiona un număr de 270 de pachete cu cadouri pentru angajaţii Primăriei si 600 de pachete cu cadouri pentru copii.

Pe cale de consecinţa, aceasta societate, S.C. B. S.R.L., a devenit furnizorul produselor, respectiv pachetelor pentru Crăciun.

Aşadar, nu sunt îndeplinite condiţiile necesare existentei unui conflict de interese, arată recurentul deoarece nu a avut niciun interes personal si niciun beneficiu material sau de orice natura pentru sine atunci când a semnat contractele in baza cărora Primăria Mun. Onesti a achiziţionat direct produse de la S.C. B. S.R.L.

Contractul încheiat de Primărie a fost semnat cu societatea S.C. B. S.R.L., in calitate de persoana juridica, sub preturile pieţei, astfel incat bugetul acesteia sa nu fie afectat. In aceasta situaţie, nu se poate vorbi de niciun beneficiu patrimonial pentru sine, intrucat cea care a avut de pierdut a fost societatea si nu Primăria Mun. Onesti.

Faptul ca a ajutat instituţia la care lucra sa cumpere aceleaşi bunuri mai ieftin, pe care le-ar fi putut cumpăra de la orice alta societate mult mai scump, nu înseamnă ca recurentul a obţinut vreun beneficiu patrimonial in detrimental acesteia.

Analizând situaţia de fapt, raportata la prevederile legale, scopul prevăzut de legiuitor consta in apărarea interesului public atunci când acesta este prejudiciat. In aceasta situaţie, Primăria Mun. Onesti a avut de câştigat, intrucat a încheiat contractele la preturi avantajoase.

Inspectorul de Integritate, atunci când analizează existenta conflictului de interese, este necesar a interpreta norma juridica ce rezida din împrejurarea ca, in procesul aplicării legii, acesta trebuie sa stabilească conţinutul exact al normei puse in fata sa, prin clarificarea si lămurirea sensului normei legale, pentru a fi mulata pe situaţia de fapt prezentata, intrucat normele legale au întotdeauna un caracter general si impersonal, din "care trebuie sa se extragă esenţa aplicabila la cazul concret, care nu-si găseşte de fiecare data reflecţia in cadrul normei legale generale edictate de legiuitor, iar acesta este chemat sa observe sensul normei de drept, prin analiza textului acesteia.

In acest sens, Inspectorii de Integritate, in activitatea lor, realizează o interpretare cazuala sau judiciara care presupune ca, anterior soluţionării cauzei, sa se studieze circumstanţele spetei deduse judecaţii, calificarea juridica a cauzei si, ulterior, interpretarea normei de drept pentru emiterea actului jurisdictional final, care incheie activitatea acesteia. In esenţa, toata activitatea se rezuma la a interpreta, atât norma de drept, cat si conduita pârtilor si a dovezilor administrate in fata sa nemijlocit, prin verificarea situaţiei de fapt prezentate cu ipoteza abstracta a normei de drept, iar, in final, sa impună restabilirea ordinii de drept inculcate, cu consecinţa aplicării sancţiunii persoanei culpabile.

Astfel, este necesar a se vedea scopul instituit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese si abia ulterior, raportat la situaţia din speţa, sa se analizeze daca intr-adevar primarul A. a obţinut pentru sine un beneficiu material sau pentru instituţia la care lucra.

Raportat la preturile de achiziţie a bunurilor, se poate observa cu uşurinţa ca cea câştigată a fost Primăria Municipiului Oneşti si nu contestatorul.

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul reclamant formulează şi o cerere de repunere in termenul de recurs faţă de procedura de comunicare a sentinţei atacate.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, în principal respingerea cererii de repunere în termen a recursului declarat de A. cu consecinţa respingerii ca tardivă a cererii de recurs, iar, în subsidiar, respingerea ca nefondată a cererii de recurs.

Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reţinută în cauză şi necontestată de recurent.

Astfel, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în privinţa reclamantului A., pentru perioada supusă evaluării (18.06.2012-08.08.2014), elemente privind conflictul administrativ de interese.

Pârâta a arătat că la 18.06.2012, Judecătoria Oneşti a validat alegerea lui A. în funcţia de Primar al municipiului Oneşti pentru mandatul 2012-2014. Din data de 28.01.2004, reclamantul A. figurează în Registrul comerţului în calitatea de asociat al B. S.R.L., cu o cotă de participare la beneficii şi pierderi de 95%, 5% fiind deţinută de mama sa în calitate de coasociat, începând cu aceeaşi dată.

Agenţia Naţională de Integritate a mai reţinut că reclamantul, în calitate de primar, a semnat în intervalul 04.10.2012-28.08.2013, acte administrative emise în vederea efectuării de achiziţii directe de către Primăria Oneşti, în baza cărora Primăria a cumpărat diferite produse în valoare totală de 18903,96 RON de la B.:

a) acte semnate în intervalul 04.10.2012-07.11.2012, aferente achiziţiei directe efectuate în data de 04.10.2012, respectiv factura nr. x/04.10.2012 şi nr. y/04.10.2012, în valoare totală de 9898.92 RON şi referatele de aprobare a achiziţiilor, respectiv Procesul-verbal din data de 04.10 privind justificarea sumelor cheltuite, propunerea de angajare a unei cheltuieli (nedatată), angajamentul bugetar individual/global (nedatat), ambele facturi menţiunea "Bun de plată", ordonanţarea de plată nr. x/07.01.2012;

b) acte semnate în intervalul 01.12.2012-14.12.2012, aferente achiziţiei directe efectuate în data de 01.12.2012, respectiv facturile nr. x/01.12.2012, nr. y/01.12.2012 şi nr. w/01.12.2012 în valoare totală de 4379,61 RON, procesele-verbale din data de 05.12.2012 şi 10.12.2012 privind recepţia mărfurilor procurate prin facturile menţionate, respectiv propunerea de angajare a cheltuielilor (nedatată); angajamentul bugetar individual (nedatat), trei facturi cu menţiunea "Bun de plată" şi ordonanţarea de plată nr. x/14.12.2012;

c) actele semnate în intervalul 21.03.2013-27.03.2013, aferente achiziţiei directe efectuate în data de 21.03.2013, factura nr. x/21.03.2013 în valoare de 1371,91 RON şi referatul de aprobare a cheltuielilor (nedatat); procesul-verbal din data de 27.03.2013 privind recepţia mărfurilor procurate, respectiv propunerea de angajare a unei cheltuielilor (nedatată), angajamentul bugetar individual (nedatat), factura cu menţiunea "Bun de plată", ordonanţarea de plată nr. x/02.04.2013;

d) acte semnate în intervalul 28.03.2013-04.04.2013 aferente achiziţiei directe efectuate în data de 29.03.2013, respectiv factura nr. x/29.03.2013 în valoare de 1001,52 RON, adresa nr. x/08.03.2013 emisă de Clubul sportiv Tema Sport în vederea colaborării cu Primăria mun. Oneşti pentru derularea unui Campionat de tenis cu menţiunea "Da", "Se aprobă", referatul nr. x/04.04.2013 de aprobare a cheltuielilor, propunerea de angajare a acestor cheltuieli (nedatat), angajamentul bugetar individual (nedatat), factura cu menţiunea "Bun de plată", ordonanţarea de plată nr. x/29.03.2013, aferentă facturii;

e) factura nr. x/01.06.20139 în valoare de 560,13 RON cu menţiunea, Bun de plată", aferentă achiziţiei directe efectuate în data de 01.06.2013;

f) factura nr. x/05.06.20139 în valoare de 557,09 RON) cu menţiunea "Bun de plată", aferentă achiziţiei directe efectuate în data de 05.06.2013;

g) referatul de aprobare a fondurilor, cu menţiunea "Aprobat" aferent achiziţiei directe efectuate în data de 10.06.2013,prin factura nr. x/10.06.2013 în valoare de 300,23 RON;

h) procesul-verbal din data de 28.08.2013 privind recepţia mărfurilor cu menţiunea "Aprobat", aferent achiziţiei directe efectuate în data de 27.08.2013 prin factura nr. x/27.08.2013 în valoare de 834,55 RON.

Cu privire la aceste fapte, pârâta a apreciat că pe latură administrativă sunt incidente art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, art. 70, 71 şi 76 din Legea 161/2003, cu consecinţa că situaţia descrisă în care s-a aflat reclamantul, constituie conflict de interese în raport de art. 70 coroborate cu art. 76 din Legea nr. 161/2003.

În acord cu hotărârea pronunţată de instanţa de fond, Înalta Curte arată că recurentul A., având funcţia de primar al Municipiului Oneşti nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese aplicabil funcţionarilor publici şi instituit de prevederile art. 70 - art. 71, art. 76 din Legea nr. 161/2003, faţă de modalitatea în care şi-a îndeplinit atribuţiile de primar în perioada analizată cu privire la achiziţiile Primăriei Municipiului Oneşti de la firma a cărui asociat principal era împreună cu mama sa.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. (1) lit. c) şi art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, sunt nefondate.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Conform art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situaţii: interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

(2) În cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la

Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, raţiunea fiind aceea de a garanta principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Înalta Curte reţine că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reţinute de legiuitor în textele legale anterior enunţate.

Aşa cum rezultă din actele şi lucrările dosarului, în mod corect pârâta a reţinut existenţa conflictului de interese prin raportare la modalitatea în care reclamantul şi-a îndeplinit atribuţiile de primar în perioada analizată cu privire la achiziţiile Primăriei Municipiului Oneşti de la firma S.C. B. S.R.L. a cărui asociat principal era.

Alegaţiile recurentului în sensul că,,... această situaţie a fost accidentală, întrucât eu, deşi am calitatea de Primar al Primăriei Mun. Oneşti, nu am avut cunoştinţă de modalitatea de alegere a societăţii furnizoare, întrucât potrivit prevederilor legale, aceste atribuţii sunt în sarcina Direcţiei de Aprovizionare.", nu pot fi primite.

O conduită administrativă adecvată, care să respecte exigenţele de imparţialitate, integritate, transparenţă a deciziei şi de supremaţie a interesului public, impunea reclamantului obligaţia de rezervă, de a se abţine de la semnarea oricărui înscris şi de a participa la orice procedură care viza şi al cărei destinatar financiar era societatea la care deţinea împreună cu mama sa calitatea de acţionar, cum, în mod corect, a evidenţiat instanţa de fond.

Neprocedând în acest fel, recurentul a ales să se poziţioneze în sfera conflictului de interese, fără însă a se putea prevala de împrejurarea că preţul de achiziţie a bunurilor a fost cel mai scăzut, sub preţul pieţei, că semnarea facturilor de plată nu au avut efect determinant şi decisiv în naşterea, modificarea sau stingerea raportului juridic sau că factura fiscală nu reprezintă un act juridic, reclamantul omiţând faptul că, în descrierea faptelor ce constituie conflictul de interese, inspectorul de integritate nu a reţinut doar semnarea facturilor pentru achiziţiile efectuate ci şi a proceselor-verbale, a angajamentelor bugetare, a referatelor de aprobare a plăţilor.

Totodată, se are în vedere şi că, în definirea conflictului de interese, legiuitorul nu a distins după cum actele juridice emise ori încheiate sunt sau nu rezultat al unor operaţiuni administrative prealabile ori al unor acte premergătoare, situaţia de conflict de interese putând fi reţinută în oricare din ipoteze, atât timp cât se verifică condiţiile ce pot fi deduse din conţinutul art. 70 al Legii nr. 161/2003, referitoare la existenţa unui interes de natură patrimonială şi a posibilităţii de influenţare a modului de îndeplinire, cu obiectivitate, a atribuţiilor aferente funcţiei.

În acest context se are în vedere şi că tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, acesta trebuia să respecte obligaţia privind interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local, care este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Prin urmare, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut în mod corect faptul că în exercitarea funcţiei de primar al Primăriei Municipiului Oneşti judeţul Bacău, recurentul A. avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să dea dovada unei atitudini neutre, imparţiale şi obiective faţă de interesele sale de orice natură.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 85/2022 din 23 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.