Classification of government transfer decree as individual administrative act subject to administrative litigation time limits

Şedinţa publică din data de 26 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea civilă înregistrată pe rolul Judecătoriei Timişoara – secţia I Civilă la data de 12.04.2022 sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Universitatea de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului, Instituţia Prefectului Judeţului Timiş şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice au solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:

- Constatarea nulităţii absolute parţiale a titlului de dobândire al Statului Român pentru terenurile din C.F. x Timişoara, nr. cad. x şi din C.F. x Timişoara, nr. cad. x, ca fiind H.G. nr. 2066/2004, în ce priveşte următoarele suprafeţe: suprafaţa de 4758 mp înscrisă în cartea funciară x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa de 9990 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa de 1960 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa 1872 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.

-Rectificarea menţiunilor din cărţile funciare în sensul radierii dreptului de proprietate înscrisă în favoarea pârâtei Statului Român în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului şi înscrierea dreptului reclamanţilor de proprietate asupra suprafeţelor susmenţionate;

- Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor ocazionate de prezentul proces.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 472 din 20 octombrie 2022, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii.

A respins acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Universitatea de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului, Instituţia Prefectului Judeţului Timiş şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, ca tardivă.

3. Recursul exercitat în cauză şi apărările formulate de intimatul-pârât

Împotriva sentinţei civile au declarat recurs reclamanţii A., B., C. şi D. solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond.

În motivarea recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 lin. 1 pct. 8 C. proc. civ. recurenţii arată că au solicitat constatarea nulităţii titlului de dobândire al dreptului de proprietate în baza H.G. nr. 2066/2004, susţinând că actul atacat face parte din actele administrative normative, iar textul de lege (Legea 554/2004) face o distincţie clară între actul administrativ individual şi actele administrative cu caracter normativ.

Analizând alin. (2) al art. 108 din Constituţie "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, rezultă că acest text permite interpretarea că Hotărârile de Guvern intervin în măsura în care legea impune adoptarea lor, în măsura în care fie expres, fie implicit, legea trimite la o Hotărâre de punere în aplicare sau practica aplicării legii naşte nevoia adoptării unei Hotărâri de Guvern.

Din aceasta perspectiva, hotărârile de Guvern sunt adoptate în baza legii, în limitele acesteia, şi după ce domeniul respectiv a fost supus unei reglementări legale, ele neputând dispune decât măsuri administrative, pentru asigurarea organizării execuării legilor. Ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relaţiilor sociale şi nu pot fi emise în lipsa unui temei existent într-un act juridic de natură primară.

Hotărârea nr. 2.066 din 24 noiembrie 2004 privind trecerea unor suprafeţe de teren agricol aflate în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în administrarea unor instituţii de învăţământ superior de stat publicata în Monitorul Oficial nr. 1.155 din 7 decembrie 2004 s-a adoptat în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 8 alin. (3) din Legea nr. 290/2003 privind organizarea şi funcţionarea unităţilor de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii, industriei alimentare şi a Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe -Ioneseu-Şişeşti", cu modificările şi completările ulterioare, fiind un act administrativ cu caracter normativ, nu este supus termenului impus de art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

In speţă, reclamanţii consideră că instanţa a considerat în mod greşit faptul că H.G. nr. 2066/2004 ar fi un act administrativ individual şi nu unul normativ, respingând acţiunea reclamanţilor ca tardiv introdusă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Instituţia Prefectului Judeţului Timiş şi Universitatea de Ştiinţele Vieţii "Regele Mihai I" din Timişoara au formulat întâmpinare în cuprinsul căruia au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul formulat prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Universitatea de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului, Instituţia Prefectului Judeţului Timiş şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice au solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:

- Constatarea nulităţii absolute parţiale a titlului de dobândire al Statului Român pentru terenurile din C.F. x Timişoara, nr. cad. x şi din C.F. x Timişoara, nr. cad. x, ca fiind H.G. nr. 2066/2004, în ce priveşte următoarele suprafeţe: suprafaţa de 4758 mp înscrisă în cartea funciară x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa de 9990 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa de 1960 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.; suprafaţa 1872 mp înscrisă în cartea funciară nr. x Timişoara, proprietatea Statului Român în administrarea U.S.A.M.V.B.T.

-Rectificarea menţiunilor din cărţile funciare în sensul radierii dreptului de proprietate înscrisă în favoarea pârâtei Statului Român în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului şi înscrierea dreptului reclamanţilor de proprietate asupra suprafeţelor susmenţionate.

In motivarea recursului promovat, recurenţii-reclamanţi apreciază că Hotărârea de Guvern nr. 2.066 din 24 noiembrie 2004 privind trecerea unor suprafeţe de teren agricol aflate în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în administrarea unor instituţii de învăţământ superior de stat este un act administrativ cu caracter normativ iar nu un act administrativ individual, considerând că, în mod greşit, instanţa a reţinut caracterul de act individual al H.G. nr. 2066/2004.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond, în contextul încadrării judicioase a H.G. nr. 2066/2004, în categoria actelor administrative cu caracter individual, a reţinut, în esenţă, că demersul judiciar al recurenţilor-reclamanţi este tardiv prin raportare la dispoziţiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 în privinţa termenelor de solicitare a anulării H.G. nr. 2066/2004.

Reţine Înalta Curte că, aşa cum s-a reţinut în doctrină şi în jurisprudenţă, distincţia dintre acte administrative normative şi cele cu caracter individual se face pe tărâmul întinderii efectelor juridice pe care le produc.

Actele administrative normative conţin reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată. Stabilind reguli de conduită, raporturi juridice de drept abstract, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia neîncetând printr-unul sau mai multe acte individuale de aplicare. În raport de aceste caracteristici, actul administrativ îşi păstrează caracterul normativ, chiar dacă la data publicării sale ar fi determinabile subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat, însă rămân nedeterminate toate subiectele de drept care-i vor resimţi efectele pe parcursul activităţii sale.

În contrapondere, actele administrative cu caracter individual se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinte, individualizate ca atare în cuprinsul lor, cărora, în virtutea autorităţii lor publice, le prescrie o conduită concretă.

În ceea ce priveşte scopul emiterii lor, aşa cum rezultă din economia Legii nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

Plecând de la aceste premise teoretice, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o apreciere corectă asupra naturii juridice a H.G. nr. 2066/2004, care are natura unui act administrativ individual, nefiind întemeiate criticile recurenţilor, care contestă acest aspect.

Hotărârea de Guvern nr. 2066/2004 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 1155/07.12.2004 şi reglementează trecerea unor suprafeţe de teren agricol aflate în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiilor Domeniului Statului în administrarea unor instituţii de învăţământ superior de stat, la art. 2, prevăzându-se că: " Se aprobă trecerea unor suprafeţe de teren agricol aflate în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului Timişoara, pentru Staţiunea Didactică Experimentală, având datele de identificare prevăzute în anexă.", în Anexa 1 publicată în acelaşi Monitor Oficial nr. 1155/07.12.2004, fiind menţionate datele de identificare ale suprafeţei de teren agricol care a trecut din domeniul public al statului, aflată în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului Timişoara, pentru Staţiunea Didactică Experimentală, la Nr. crt. 4, Nr. MF 149994.

Hotărârea de Guvern nr. 2066/2004 identifică în mod concret imobilele aflate în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiei Domeniului Statului şi care trec în administrarea unor instituţii de învăţământ superior de stat, fără să conţină norme sau criterii pentru determinarea acestor imobile în mod abstract, care să fie aplicabile unui număr nedeterminat de asemenea bunuri. Hotărârea de Guvern respectivă enumeră imobilele aflate deja în domeniul public al statului şi administrarea Agenţiei Domeniului Statului şi care trec în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului Timişoara, pentru Staţiunea Didactică Experimentală.

Pe cale de consecinţă, H.G. nr. 2066/2004 este un act administrativ cu caracter individual, astfel cum a reţinut în mod corect şi prima instanţă, gradul de întindere a efectelor sale juridice find unul limitat.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi din cuprinsul cererii de recurs potrivit cărora H.G. nr. 2066/2004 fiind un act administrativ cu caracter normativ nu este supus termenului impus de art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, în realizarea operaţiunii de încadrare juridică a H.G. nr. 2066/2004 în categoria actelor administrative cu caracter individual, instanţa de fond prin examinarea integrală a conţinutului său, a conchis în mod corect că actul supus analizei sale este un act administrativ cu caracter individual.

Concluzionând, actul contestat nu întruneşte condiţiile detaliate mai sus pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative cu caracter normativ, respectiv nu stabileşte o regulă de conduită generală şi impersonală, din moment ce are aplicabilitate restrânsă, subiectele de drept care intră sub incidenţa acestei reglementări fiind determinate/determinabile prin raportare la identificarea ]n mod concret a imobilelor care trec în administrarea Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului Timişoara, pentru Staţiunea Didactică Experimentală.

Nu se poate susţine că ar avea aplicabilitate generală, deci erga omnes, atâta vreme cât în afara Universităţii de Ştiinţe Agricole şi Medicină Veterinară a Banatului Timişoara, pentru Staţiunea Didactică Experimentală, alte instituţii nu pot beneficia de prevederile acestui act administrativ.

Având în vedere cele de mai sus, faţă de conţinutul concret şi caracterul său specific, nu se poate concluziona altfel decât în sensul că H.G. nr. 2066/2004, este act administrativ cu caracter individual, astfel cum a reţinut în mod judicios şi instanţa primului grad de jurisdicţie.

Faţă de constatarea caracterului individual al actului administrativ contestat, în mod judicios, Curtea de Apel Timişoara a apreciat fondată excepţia tardivităţii acţiunii, faţă de prevederile art. 11 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004, potrivit căruia:

"Alin. (l) Cererile prin care se solicită anularea unui acţ administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

Alin. (2) Pentru motive temeinice, în cazul actului; administrativ individual, cererea putând fi introdusă şi peste termenul prevăzufla alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Deopotrivă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Din înscrisurile administrate în cauză, instanţa a reţinut că, demersul judiciar al reclamanţilor are ca obiect cererea de anulare parţială a Hotărârii de Guvern nr. 2066/2004 (hotărârea cât şi anexa acesteia fiind publicată în Monitorul Oficial nr. 1155/07.12.2004), hotărâre de care reclamanţii aveau cunoştinţă cel târziu la data comunicării sentinţei civile nr. 614/15.06.2007 pronunţată de Judecătoria Timişoara în dosarul nr. x/2007 în care reclamanţii din prezenta cauză au avut tot calitatea de reclamanţi.

Având în vedere că în considerentele sentinţei civile (aflate la filele x verso-29 dosar nr. x/2022 al Judecătoriei Timişoara) se face referire în mod expres la prevederile H.G. nr. 2066/24.11.2004 şi la cele statuate prin această hotărâre de Guvern, instanţa de fond, în mod corect, a constatat că acţiunea formulată de reclamanţi şi înregistrată pe rolul Judecătoriei Timişoara la data de 12.04.2022 a fost formulată cu depăşirea termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, deoarece, chiar dacă s-ar aprecia că termenul pentru atacarea în justiţie a H.G. nr. 2066/2004 a început să curgă pentru reclamanţi, "din momentul în care au luat cunoştinţă" de actul a cărui nulitate o invocă şi nu de la data publicării actului în Monitorul Oficial, reclamanţii au cunoscut existenţa şi conţinutul acestui act, cel târziu de la data comunicării sentinţei civile nr. 614/15.06.2007, sentinţă rămasă definitivă prin decizia nr. 1519/09.12.2008 pronunţată de Tribunalul Timiş.

Faţă de situaţia de fapt reţinută, în aplicarea prevederilor art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel Timişoara, în mod întemeiat, a constatat că recurenţii-reclamanţi au introdus cererea de chemare în judecată peste termenul legal de sesizare a instanţei.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C. şi D. împotriva sentinţei civile nr. 472 din 20 octombrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.