Recovery of EU agricultural funds under O.G. 66/2011: insolvency during the monitoring period as a contractual irregularity justifying integral restitution

Şedinţa publică din data de 26 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub număr de dosar x/2015 la data de 07.05.2015, reclamanta S.C. A. S.R.L., în insolvenţă, reprezentată prin administrator judiciar B.., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună:

1. anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 38155/05.11.2014 emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

2. anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.08.2014

3. anularea proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare FN din 18.07.2014, pentru următoarele motive:

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 181/CA din 22 septembrie 2022, Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta - A. S.R.L. prin lichidator judiciar B. şi cererea de intervenţie accesorie formulată de - C. şi A. S.R.L. prin Administrator Special C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca nefondate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 181/CA din 22 septembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. - prin administrator judiciar B. şi de intervenientul C. au declarat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi admiterea plângerii astfel cum a fost formulată.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta arată că nu există niciun text de lege în cadrul legislaţiei relevante pentru prezenta speţă şi nicio dispoziţie contractuală din contractul încheiat cu intimata, din care să rezulte că în cazul existenţei într-adevar a unei "nereguli", autoritatea de resort este obligată să retragă întreg sprijinul financiar şi nu proporţional cu gravitatea "neregulii" constatate.

Raportat la prevederile legislatiei nationale incidente, în special cele ale O.U.G. nr. 66/2011, dar şi raportat la jurisprudenţa europeană (a CJUE) dezvoltată în jurul noţiunii de "proporţionalitate" a sancţiunilor în caz de neregulă în accesarea fondurilor europene, s-a invocat faptul că procesul-verbal atacat este nelegal şi întrucât acesta nu motivează absolut deloc de ce s-ar impune obligarea societăţii la restituirea întregii finanţări primite, chiar şi admiţând ca se poate reţine o "neregulă" în sarcina societăţii ("neregula" constând fie în intrarea în insolvenţă, fie în intrarea ulterioară în faliment).

Hotararea este data cu incalcarea si aplicarea eronata atat a dispozitiilor O.U.G. nr. 66/2011 (art. 2, art. 36 etc.), cat si a prevederilor din Legea nr. 85/2006 (sub imperiul careia s-a derulat procedura insolventei fata de societate), dar si a dispozitiilor noul C. civ. cu privire la regulile de interpretare legala a contractelor – art. 1266 si urm. noul C. civ., arată recurenta.

Câtă vreme scopurile contractului de finanţare au fost atinse, în sensul că obiectivul de investiţii a fost executat şi mai apoi exploatat conform destinatiei asumate peste perioada obligatorie de 5 ani de zile, nu există nicio raţiune pentru restituirea finanţării nerambursabile primite de către S.C. A. S.R.L.

Plecând de la premisa conform căreia actul atacat s-a întemeiat în mod primordial pe dispoziţiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, aceste prevederi nu pot fi interpretate decât aşa cum a reţinut în mod repetat CCR prin Deciziile nr. 342/2013 si nr. 195/2016, respectiv că intrarea in insolventa a unui beneficiar de finantare europeana nu poate fi prezumata ca o neregula in sensul art. 2 din O.G. nr. 66/2011.

In concluzie, cu referire la art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 şi la dispoziţiile cu care acesta se coroborează, apreciază recurenta că deschiderea procedurii insolvenţei reprezintă doar un motiv pentru efectuarea activităţilor de verificare a activităţii beneficiarului de fonduri, făcând parte din activitatea de prevenţie, astfel cum este definită aceasta de aceeaşi O.G. nr. 66/2011, titlul de creanţă putând fi emis însă numai în cazul intrării în faliment si numai sub conditia dovedirii laturii subiective.

In caz contrar, daca autoritatea competentă emite titlul doar pentru motivul deschiderii procedurii insolvenţei, acesta este nelegal.

Prima instanţă a interpretat eronat si prevederile contractului de finanţare, "rupându-le" practic de temeiurile legale pe care a fost întemeiat actul administrativ fiscal contestat.

Astfel, în mod evident, lecturând prevederile contractului în speţă si ale anexelor sale, rezultă că durata contractuală este una compusă din două perioade, respectiv perioada de accesare a finanţării, de cofinanţare şi de execuţie a obiectivului de investitii şi perioada de monitorizare de 5 ani.

In concluzie, si prin intermediul Anexei I – Prevederi Generale la Contract, se expliciteaza compunerea duratei de valabilitate a Contractului în sensul ca aceasta este împartita în doua:

- perioada de cofinantare, în care beneficiarul participă cu resurse proprii alături de autoritate si trebuie să dovedească capacitatea de finantare;

- perioada de mentinere a destinatiei de facto si de iure (respectiv acea perioadă în care beneficiarul nu are voie să vândă sau să închirieze, adică să poată beneficia indirect de întreaga sumă a sprijinului înainte de expirarea celor 5 ani).

În acelaşi sens, în capitolul "Prevederi financiare " se stipulează la art. 8 alin. (7) din Anexa I – Prevederi Generale – la Contractul cadru de finanţare că:

"Sprijinul acordat va fi recuperat daca obiectivele finantate nu sunt utilizate/folosite conform scopului destinat rezultat din cererea de finantare, modifica substantial proiectul, sau in cazul in care acestea isi modifica destinatia intr-o perioda de 5 ani dupa finalizarea proiectului(data ultimei plati)".

Or, se observa faptul ca toate aceste prevederi contractuale au fost respectate.

Decizia autoritatii finantatoare (de retragere integrală sau parţială a finanţării) nu poate fi justificată decât dacă este privită ca o sancţiune pentru o conduită gravă a beneficiarului, altminteri neexistând nicio logică pentru o astfel de masură, ţinând cont ca inclusiv în cazul falimentului, obiectivul de investiţii finanţat poate rămâne în circuitul economic, producând acea plus valoare.

4. Apărările formualte în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii, judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care se întemeiază soluţia de respingere a acţiunii, în raport de motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurenta-reclamantă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Înalta Curte reţine că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aşadar, în mod corect a stabilit prima instanţă care este obiectul cauzei şi succesiunea evenimentelor ce constituie situaţia de fapt, astfel că analiza ulterioră a materialului probator lămureşte pe deplin poziţia instanţei de fond şi răspunde, în mod evident, tuturor argumentelor invocate de reclamantă.

Aşadar, instanţa de recurs reţine, pe de o parte, că simpla nemulţumire a recurentului-reclamant referitoare la modul în care a interpretat prima instanţă dispoziţiile legale în cauză nu constituie o veritabilă critică de nelegalitate care să se subsumeze motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare în sensul prevăzut de art. 425 C. proc. civ.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor susţinerilor formulate de acestea.

În ceea ce priveşte motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 allin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se reţine că prin cererea de chemare în judecată reclamanta A. S.R.L. a solicitat instanţei anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 38155/05.11.2014 emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea Procesului-verbal de constatarea a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.08.2014 şi anularea proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare FN din 18.07.2014 ca fiind nelegale motivat, în esenţă, de faptul că intrarea în procedura insolvenţei a beneficiarului nu constituie o neregulă.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.08.2014 emis de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, s-a stabilit în sarcina reclamantei A. S.R.L., în calitate de beneficiar de fonduri nerambursabile, un debit în cuantum de 12.718.759,39 RON pentru neregulile săvârşite de acesta în cadrul contractului.

Neregulile constatate de către echipa de control a Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale au fost: încălcarea condiţiilor de eligibilitate şi selecţie, nerespectarea condiţiilor pentru care i-a fost acordată finanţarea beneficiarului, intrarea sub incidenţa Legii nr. 85/2006 care a condus la încălcarea expresă a dispoziţiilor art. 1 din Contractul de finanţare, a art. 1, 3, 11, 13 din Anexa I la contractul de finanţare, a declaraţiei pe proprie răspundere dată la momentul intrării în sistem, respectiv că beneficiarul se obligă să nu intre sub incidenţa Legii nr. 85/2006, obligaţie ce trebuie menţinută pe toată durata de valabilitate a contractului de finanţare, precum şi aplicarea de către Agenţie a dispoziţiilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011.

Conform art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011: "Prin derogare de la dispoziţiile art. 36 şi art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenţei, cu modificările şi completările ulterioare, în termen de 15 file de la data luării la cunoştinţă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvenţă a unui beneficiar, autorităţile cu competente în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să demareze activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prevăzută de prezenta ordonanţă de urgentă pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanţare din fonduri europene şi/sau din fonduri publice naţionale aferente acestora".

Înalta Curte va respinge alegaţiile recurentei reclamante în sensul că instanţa de fond nu,,... a comentat în niciun fel jurisprudenţa invocată", mai ales Deciziile nr. 324/2013 şi nr. 195/2016 pronunţate de Curtea Constituţională a României care stabilesc că intrarea în insolvenţă a beneficiarului unei finanţări europene nu poate fi prezumată ca o neregulă în sensul art. 2 din O.G. nr. 66/2011. Totodată, nu poate fi validată nici interpretarea personală pe care recurenta o dă dispoziţiilor art. 36 din O.G. nr. 66/2011 în sensul că, ... nu se vorbeşte nicăieri în mod expres despre restituirea integrală a finanţării", ci despre "stabilirea creanţelor bugetare … pentru sumele acordate".

Toate aceste critici nu au susţinere în speţă întrucât pârâta nu a stabilit neregula prin raportare la dispoziţiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, ci aceste dispoziţii au reprezentat un temei de drept pentru a se proceda la demararea controlului.

Articolul la care se face referire dispune în mod explicit asupra faptului că, ... în termen de 15 file de la data luării la cunoştinţă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvenţă a unui beneficiar, autorităţile cu competente în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să demareze activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare...".

Astfel, chiar dacă este menţionată în cuprinsul procesului – verbal această dispoziţie legală, este neîndoielnic că neregulile reţinute sunt stabilite prin raportare la încălcarea prevederilor şi condiţiilor contractului de finanţare, respectiv pentru neregula săvârşită de recurenta reclamantă constând în încălcarea prevederilor contractului de finanţare, respectiv art. 1, Anexa I art. 1, art. 3, art. 11 (alin. (3) şi art. 13 (alin. (1) (capitolul 7 din procesul-verbal – dosar fond).

Astfel, de la data intrării în stare de insolvenţă beneficiarul A. S.R.L. nu mai respectă regulile de finanţare impuse şi asumate de beneficiar, respectiv nu mai îndeplineşte criteriul de eligibilitate care trebuie menţinut pe toată durata de valabilitate a contractului de finanţare, acela de a nu intra în insolvenţă/faliment.

Prin intrarea în starea de insolventa beneficiarul se mai afla în situaţia încălcării criteriilor de eligibilitate asumate odată cu semnarea contractului de finanţare.

Dipoziţiile art. 11 (alin. (3) din contractul de finanţare nr. x/04.05.2011 sunt în sensul că: "În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanşată procedura insolvenţei ... Autoritatea Contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea contractului, de plin drept . . . . . . . . . .În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare neramsursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale ...".

Având în vedere prevederile contractuale asumate de recurentă, precum şi hotărârea de deschidere a insolvenţei pronunţată de Tribunalul Constanţa, în mod corect Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a emis procesul – verbal contestat, aplicând astfel dispoziţiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011.

Aşadar, din cuprinsul Procesului – verbal de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.08.2014, reiese că s-a reţinut încălcarea de către reclamantă a obligaţiei de a nu intra în procedura insolvenţei pe perioada derulării contractului, dispoziţiile art. 11 alin. (3) din Anexa I – Prevederi generale la contractul de finanţare, fiind clare, în sensul că intrarea în insolvabilitate a beneficiarului este asimilată noţiunii de neregulă cu privire la executarea contractului şi atrage pierderea finanţării.

Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a acţionat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligaţiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce priveşte administrarea fondurilor europene, iar emiterea titlului de creanţă nu este consecinţa voinţei unilaterale a AFIR, ci rezultatul conduitei defectuoase a A. S.R.L. în derularea Contractului de Finanţare nr. x/04.05.2011, care nu a respectat obligaţiile pe care şi le-a asumat prin semnarea acestuia.

Cu privire la criticile vizând recuperarea finanţării acordate recurentei reclamante, se reţine că durata de valabilitate a contractului de finanţare este compusă durata din implementare şi durata de monitorizare, perioadă în care beneficiarul are aceleaşi obligaţii şi drepturi.

În acest context, Agenţia a demarat procedura de control în perioada de monitorizare a contractului, beneficiarul fiind ţinut de clauzele contractului de finanţare să respecte criteriile de eligibilitate şi selecţie la care s-a obligat, de la momentul completării cererii de finanţare şi, ulterior semnării contractului şi mai apoi, în perioada de monitorizare.

Înalta Curte reţine că, în mod corect, a concluzionat instanţa de fond în sensul că perioada de monitorizare reprezintă perioadă contractuală iar dispoziţiile evocate în procesul – verbal conţin obligaţia reclamantului asumată prin contract de a respecta criteriile de eligibilitate şi de selecţie pe toată perioada contractuală (art. 3 Anexă). Unul dintre criteriile de eligibilitate în cadrul măsurii 123 era depunerea certificatului ORC din care să reiasă că beneficiarul nu este în reorganizare judiciară sau faliment conform Legii nr. 85/2006, astfel că, în raport de dispoziţiile contractuale evocate, reclamanta trebuia să evite intrarea în procedura insolvenţei în perioada derulării contractului, fără deosebire între faza executării obiectivului sau faza de monitorizare.

Mai mult decât atât, dispoziţiile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contract ofereau condiţiile recuperării finanţării indiferent de aplicarea prevederilor art. 3 din aceeaşi anexă.

În concluzie, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. - prin administrator judiciar B. şi de intervenientul C. împotriva sentinţei civile nr. 181/CA din 22 septembrie 2022 a Curţii de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.