Eligibility for pandemic state aid conditioned on local operating licenses: non-annulled administrative procedures cannot be invalidated in specific litigation.

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.03.2022, sub nr. x/2022, astfel cum a fost precizată, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA PENTRU INTEREPRINDERI MICI ŞI MIJLOCII, ATRAGERE DE INVESTIŢII ŞI PROMOVAREA EXPORTULUI BUCUREŞTI şi MINISTERUL ECONOMIEI, a solicitat recunoaşterea de către pârâta Agenţia pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Atragere de Investiţii şi Promovarea Exportului Bucureşti a dreptului societăţii de beneficiar al schemei de ajutor prevăzute de dispoziţiile O.U.G. nr. 224/2020 în cuantum de 507.780,80 RON, reprezentând 20% din diferenţa între cifra de afaceri din anul 2019 şi cea din anul 2020, realizată din activităţile aferente codurilor CAEN 5621 şi 5629 pentru punctul de lucru din Bd. x, Corp A, Bucureşti si obligarea pârâtei la emiterea unei decizii de acceptare in principiu suplimentară a cererii de finanţare nr. x/11.07.2021 pentru suma suplimentară de 507.780,80 RON. Deopotrivă, s-a solicitat obligarea pârâţilor Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului şi Ministerul Economiei, în calitate de furnizori ai schemei de ajutor de stat, conform O.U.G. nr. 224/2020, la perfectarea contractului de finanţare sau a unui act adiţional la Contractul de finanţare nr. x/02.12.2021 pentru acordarea sumei suplimentare de 507.780.80 RON de care beneficiază suplimentar reclamanta pentru activităţile derulate în anul 2019 - 2020 la punctul de lucru din Bd. x, Corp A, Bucureşti, alternativ cu obligarea în solidar a pârâţilor Ministerul Antreprenoriatului si Turismului si Ministerul Economiei, în calitate de furnizori ai schemei de ajutor de stat conform O.U.G. nr. 224/2020, la plata sumei suplimentare în cuantum de 507.780.80 RON, cu titlu de ajutor de stat de care beneficiază reclamanta pentru activităţile derulate în anul 2019 - 2020 la punctul de lucru din Bd. x, Corp A, Bucureşti în temeiul contractului de finanţare nr. x/02.12.2021.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 292 din 23 februarie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Economiei, a respins acţiunea precizată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Economiei, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului, a respins acţiunea precizată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA PENTRU INTEREPRINDERI MICI ŞI MIJLOCII, ATRAGERE DE INVESTIŢII ŞI PROMOVAREA EXPORTULUI BUCUREŞTI şi MINISTERUL ANTREPRENORIATULUI ŞI TURISMULUI, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 292 din 23 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că s-au reţinut în considerente unele argumente străine de natura cauzei.

În privinţa motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că au fost aplicate greşit normele de drept material. Astfel, soluţia pronunţată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesual-pasive a pârâtului Ministerul Economiei încalcă, în opinia recurentei, prevederile art. 9 C. proc. civ. privind disponibilitatea părţilor prin raportare la dispoziţiile O.U.G. nr. 224/2020 şi O.U.G. nr. 121/2021 (reorganizarea - divizarea Ministerului Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului).

O.U.G nr. 224/2020 prin care s-a aprobat acordarea ajutorului de stat precum şi Procedura de implementare a schemei de ajutor de stat prevăd faptul că Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului este administratorul schemei de ajutor de stat, acesta implementează Procedura şi prin bugetul ministerului sunt alocate fondurile necesare, astfel încât atât Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului, cât şi Ministerul Economiei sunt ambele autorităţi publice centrale, rezultate din reorganizarea MEAT şi succesoare legale în drepturi şi obligaţii ale ministerului reorganizat de la bugetul căruia trebuie plătite orice sume cu titlu de ajutor de stat, motiv pentru care s-a si solicitat extinderea cadrului procesual pasiv.

Instanţa de fond şi-a fundamentat decizia privind admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive pe dispoziţiile H.G. nr. 1326/2021, arătând că Ministerul Economiei nu are în atribuţii plata ajutoarelor de stat conform O.U.G. nr. 224/2020, însă calitatea procesuală pasivă a Ministerului Economiei reiese din însuşi actul normativ de reorganizare a Ministerului Economiei. Antreprenoriatului si Turismului (MEAT), respectiv O.U.G. nr. 121/2021, care, la art. 22, nu dispune asupra preluării de către Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului a obligaţiilor trecute, prezente sau viitoare născute din aplicarea şi implementarea schemei de ajutor de stat conform O.U.G. nr. 224/2020, ci prevede preluarea patrimoniului corespunzător activităţii şi personalului din domeniul antreprenoriatului şi IMM-urilor, ceea ce nu este din punct de vedere legal acelaşi lucru.

În lipsa unei prevederi exprese privind aceste drepturi şi obligaţii născute din implementarea O.U.G. nr. 224/2020, ambele autorităţi rămân responsabile în solidar sau pot fi chemate în judecată în solidar în cadrul oricărui litigiu având ca obiect pretenţii născute din acordarea schemei de stat pentru care furnizor a fost MEAT, iar plăţile s-au făcut din bugetul MEAT, în cazul admiterii acţiunii.

A mai invocat reclamanta-recurentă încălcarea de către instanţa de fond a principiului priorităţii dreptului comunitar, precum si încălcarea voinţei legiuitorului, în spiritul legii, prin reglementarea la nivelul unor acte administrative cu caracter subsidiar a unor condiţii restrictive pentru acordarea ajutorului de stat (existenţa unor autorizaţii de funcţionare emise de autorităţile publice locale).

Cu privire la acest aspect, s-a susţinut că, în scopul acordării ajutorului în zona HoReCa, aliniat în România la recomandările şi măsurile adoptate la nivel european, dispoziţiile O.U.G. nr. 224/2020 transpun în plan naţional principiile şi recomandările Comisiei Europene de acordare a ajutorului de stat, ajutor de stat care este permis din perspectiva art. 107 din TFUE numai dacă sunt îndeplinite derogările acordate de către Comisie, care se regăsesc în Comunicările Comisiei Europene - Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de Covid-19, publicate în JOUE nr. C91 1/20.03.2020, cu completările şi modificările ulterioare.

Conform acestui cadru comunitar, Comisia a pus la dispoziţia statelor membre finanţarea necesară pentru acordarea anumitor facilităţi, inclusiv sub forma unor ajutoare de stat întreprinderilor aflate în dificultate datorită pandemiei, cu precădere a sectoarelor afectate de restricţii în mod direct, prin încetarea de facto şi de jure a activităţii.

Prin urmare, contrar a ceea ce a reţinut instanţa de fond, în viziunea recurentei-reclamante, impunerea unor criterii/cerinţe la nivelul legislaţiei naţionale de natură a crea discriminare si tratament juridic diferit în cadrul aceleiaşi categorii de întreprinderi afectate de pandemie, este de natură a conduce la încălcarea art. 107 alin. (1) din TFUE, întrucât derogarea de la acest articol nu s-a acordat statelor membre decât cu condiţia ca ajutorul de stat să aibă ca scop repararea prejudiciului în mod egal şi fără discriminare către toate întreprinderile afectate, care l-ar şi solicita şi ar putea dovedi afectarea semnificativă a afacerii/activităţii derulate.

Astfel, prin faptul că instanţa de fond apreciază ca fiind legal ca de ajutorul de stat să poată beneficia întreprinderi cu acelaşi obiect de activitate pentru care, din motive ce nu ţin de activitatea sau natura activităţii, unele autorităţi locale nu impun obţinerea unei autorizaţii de funcţionare (ex: Primăria Sectorului 2 Bucureşti - HCL S2 nr. 124/2019, HCL S2 nr. 340/2019 si HCL S2 nr. 08/2020) în detrimentul unora care, datorită poziţionării sediului/punctului de lucru funcţionează în raza teritorială a unor autorităţi locale care impun existenţa unei atari autorizaţii (ex: Primăria Sector 1 -HCL S1 nr. 421/2017), se aduce o atingere gravă art. 107 alin. (1) TFUE care prevede regula în materia ajutoarelor de stat. Derogarea dată de către Comisia Europeană în temeiul art. 107 alin. (3) lit. b) din TFUE este de strictă interpretare şi aplicare şi are ca beneficiari toate întreprinderile aflate în dificultate, neputând fi în niciun caz aplicată cu consecinţe în ceea ce priveşte concurenţa de piaţă.

Raportat la derogarea acordată de către Comisie, la nivelul legislaţiei naţionale s-au stabilit în mod clar domeniile afectate de pandemie care puteau beneficia de ajutor de stat, precum şi categoria de întreprinderi beneficiare/eligibile ale ajutorului de stat, în acord cu cadrul comunitar care a permis sprijinul în acest domeniu al companiilor din aceste sectoare afectate de pandemia COVIP 19, relevante fiind dispoziţiile articolul 1, alin. (1), (2) şi (3) din O.U.G. nr. 224/2020 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 10/2021.

Or, ignorând argumentele expuse pe fondul cauzei privind modalitatea de interpretare şi aplicare a O.U.G. nr. 224/2020 privind acordarea ajutorului de stat, în sensul dat de voinţa legiuitorului şi efectul juridic urmărit prin însuşi cadrul legal, considerentele instanţei de fond care livrează o interpretare textuală şi restrictivă a art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020, sunt contrare dispoziţiilor comunitare şi naţionale, întrucât validează, în interpretarea reclamantei-recurente, o atingere gravă adusă concurenţei.

Existenţa sau inexistenţa unei autorizaţii de funcţionare emisă de o autoritate locală nu a împiedicat desfăşurarea activităţii de către reclamantă în anul 2019, an în care a decis deschiderea punctului de lucru şi nu a împiedicat societatea subscrisa să plătească la bugetul statului TVA, impozit pe profit sau contribuţii datorate pentru salariilor angajaţilor şi nici să fie, datorită acestor activităţi avută în vedere la stabilirea gradului de afectare a sectorului de alimentaţie publică atunci când statul a obţinut derogarea pentru acordarea ajutorului de stat, aşa că, în egală măsură nu poate reprezintă nici pentru statul român un criteriu de excludere de la acordarea ajutorului financiar cuvenit, decât cu încălcarea gravă a art. 107 TFUE şi a derogării limitative şi în condiţii de egalitate acordate de la aplicarea acestuia de către Comisia Europeană, motivat de pandemia COVID.

Mai mult decât atât, a arătat reclamanta-recurentă, contrar celor reţinute pe fondul cauzei, a furnizat toate autorizaţiile de funcţionare care îi permiteau legala funcţionare ca unitate/structură de alimentaţie publică, respectiv certificatul constatator privind autorizarea activităţilor la punctul de lucru în cauză, emis de către ONRC pentru codurile CAEN 5621 şi CAEN 5629 şi autorizaţia de funcţionare din punct de vedere sanitar-veterinar, emisă de către ANSVA, prin direcţia judeţeană, autorizaţii obligatoriu a fi deţinute de unităţile de alimentaţie publică, singurele care puteau fi solicitate în acord cu art. 107 alin. (1) TFUE şi cu Comunicarea Comisiei privind Cadrul temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID-19, astfel încât să fie respectat principiul tratamentului egal şi să nu fie afectată concurenţa.

Cerinţa existenţei autorizaţiei de funcţionare emisă de către autoritatea publică locală este un criteriu ce nu se regăseşte în textul actului normativ, ci numai în cuprinsul Procedurii de implementare (Art. 3.4.), text reţinut şi de instanţa fondului, însă un act administrativ cu caracter normativ nu poate adăuga/impune cerinţe de eligibilitate suplimentare faţă de lege şi cu atât mai puţin faţă de o normă comunitară.

Conţinutul şi scopul emiterii unei Proceduri de implementare era, după cum se menţionează expres în art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 224/2020, modificată prin O.U.G. nr. 10/2021, de stabilire a modalităţii şi datei de lansare a apelului de proiecte, procedurii de înscriere, verificare, contractare, plată si monitorizare şi nicidecum de stabilire a unor criterii de eligibilitate suplimentare contrare scopului însuşi al ajutorului de stat reglementat prin lege ordinară, astfel încât în mod greşit a apreciat instanţa fondului asupra faptului că această cerinţă ar reprezenta o condiţie de eligibilitate, singurele condiţii de eligibilitate fiind cele prevăzute de lege, lege pentru promulgarea căreia era necesar şi avizul Consiliului Concurenţei pentru depunerea notificării către Comisia Europeană.

A menţionat recurenta-reclamantă că, deşi instanţa de fond a reţinut faptul că cerinţa existenţei autorizaţiei emise de Primăria locală apare la nivelul legii organice, aceasta prevede şi se referă la desfăşurarea activităţii conform unor autorizaţii de funcţionare, după cum reiese din textul art. 3 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020: "Activităţile sunt eligibile dacă sunt defăşurate în baza unor licenţe de turism, certificate de clasificare, autorizaţii de funcţionare sau atestate de ghid de turim valabile". Or, din perspectiva unei structuri de alimentaţie publică, autorizaţia de funcţionare fără de care nu se poate desfăşura activitatea este autorizaţia emisă de către ANSVA – AUTORITATEA CENTRALĂ, competentă cu implementarea măsurilor de siguranţă publică în acest domeniu, astfel încât reclamanta-recurentă îndeplinea toate condiţiile prevăzute de lege pentru funcţionarea sa legală ca unitate de alimentaţie publică, conform Ordinului ANSVA nr. 111/2008, instanţa ignorând acest cadru legal şi raportându-se la hotărârile autorităţii locale ca acte care ar reglementa legalitatea funcţionării.

Deopotrivă, reclamanta-recurentă A. S.R.L. a solicitat instanţei sesizarea Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519-520 C. proc. civ., cu următoarea chestiune de drept asupra căreia să se pronunţe: "În interpretarea şi aplicarea art. 3 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, cerinţa de eligibilitate a existenţei unor autorizaţii de funcţionare deţinute de către beneficiarii ajutorului de stat acordat conform actului normativ, se referă doar la autorizaţiile obligatorii la nivel naţional, pe fiecare categorie de beneficiari, sau pot fi impuse cerinţe de autorizare locală fără a se aduce atingere art. 107 alin. (1) din Tratatul de Funcţionare al Uniunii Europene? În condiţiile în care cerinţa existenţei unei autorizări locale este diferită de la o localitate la alta pe teritoriul României, poate să se constituie aceasta ca o cerinţă de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat, în cadrul unei proceduri derogatorii aprobate în temeiul art. 107 alin. (3) pct. b din TFUE, astfel cum a fost stabilită de către Comisia Europeană?"

A arătat reclamanta-recurentă că sunt îndeplinite cerinţele art. 519 C. proc. civ. privind sesizarea completului specializat, chestiunea de drept fiind una nouă, asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a mai statuat şi fiind esenţială pentru soluţionarea cauzei pendinte, argumentele în susţinerea cererii de sesizare fiind antamate inclusiv prin motivele de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului (MEAT), reorganizat în conformitate cu prevederile Ordonanţei de Urgenţă nr. 59/2023 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

A arătat intimatul-pârât, cu prioritate, că prin Ordonanţa de urgenţă nr. 59/2023 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale, Ministerul Economiei s-a reorganizat prin fuziune prin absorbţie cu Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului, care s-a desfiinţat. Ca urmare a reorganizării prin fuziune prin absorbţie, Ministerul Economiei şi-a schimbat denumirea în Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului.

În privinţa cererii de recurs, s-a susţinut că instanţa de fond în mod corect a reţinut prevederile art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020 şi pct. 3.4 din Ordinul nr. 991/2021 al Ministrului economiei, antreprenoriatului şi turismului, care arată că, pentru a putea solicita acordarea ajutorului de stat pentru activitatea desfăşurată de reclamantă la punctul de lucru din B-dul x corp A sector 1, aceasta trebuia să îndeplinească mai multe condiţii, respectiv să fi desfăşurat activităţile aferente codurilor CAEN 5621, 5629, să fi fost înregistrată fiscal cu acel punct de lucru si să fi deţinut autorizaţie de funcţionare pentru activitatea desfăşurată la respectivul punct de lucru. Această ultimă condiţie de eligibilitate nu era îndeplinită de reclamantă nici pentru anul 2019 şi nici ulterior.

Procedura de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COV1D-19 a stabilit la punctul 3.4: "Granturile se acordă pe bază de contract de finanţare încheiat cu următoarele categorii de beneficiari: întreprinderi care desfăşoară activităţi autorizate de agenţii de turism conform codurilor CAEN Rev 2 7911, 7912, 7990, întreprinderi care desfăşoară activităţi autorizate de structuri de primire turistice cu funcţiuni de cazare conform codurilor CAEN Rev 2,- 5510, 5520, 5530, 5590, întreprinderi care desfăşoară activităţi autorizate de structuri/unităţi de alimentaţie, conform codurilor CAEN Rev 2 5610, 5621, 5629, 5630, întreprinderi care desfăşoară activităţi autorizate de organizare de evenimente conform codului CAEN Rev 2 8230, precum şi întreprinderi care desfăşoară activităţi autorizate de ghid de turism conform codului CAEN Rev 2 7990, întreprinderi care sunt înregistrate în scopuri fiscale pe teritoriul României.

Activităţile sunt eligibile dacă sunt desfăşurate în baza unor licenţe de turism emise de autoritatea publică centrală responsabilă în domeniul turismului pentru agenţiile de turism, certificate de clasificare emise de autoritatea publică centrală responsabilă în domeniul turismului pentru structurile de cazare, autorizaţii de funcţionare emise de către autorităţile publice locale sau certificate de clasificare emise de autoritatea publică centrală responsabilă în domeniul turismului pentru structurile/unităţile de alimentaţie publică, autorizaţiile emise de către direcţiile sanitar-veterinare pentru unităţile de alimentaţie publică mobile, certificate constatatoare eliberate de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului pentru organizatorii de evenimente sau atestate de ghid de turism emise de autoritatea publică centrală responsabilă în domeniul turismului.

Dacă o întreprindere deţine mai multe puncte de lucru (structuri de cazare/structuri de alimentaţie/agenţii de turism) se vor verifica/încărca certificatele de clasificare/autorizaţiile/licenţele pentru fiecare punct de lucru. Codul/codurile CAEN Rev 2 pentru care aplicantul solicită finanţare trebuie să fi fost autorizat/autorizate pe perioada aferentă bazei de calcul în cadrul prezentei scheme, iar în acest sens aplicaţia informatică va verifica automat istoricul privind autorizarea codurilor CAEN. In situaţia în care informaţiile nu sunt concludente vor fi solicitate clarificări."

Deşi societatea reclamantă cunoştea/avea deja un răspuns negativ de la Primăria Sectorului 1 şi cunoştea şi motivarea refuzului de a elibera autorizaţia de funcţionare pentru acest punct de lucru (solicitarea de a se depune acte în completarea cererii), a încercat, a susţinut intimatul-pârât, inducerea în eroare şi a prezentat în dosarul de obţinere a finanţării, taxa achitată pentru emiterea autorizaţiei de funcţionare.

Prin urmare, indiferent de motivele pentru care societatea reclamantă nu deţine autorizaţia de funcţionare, în aplicarea prevederilor din procedură care arată ca activitatea trebuie să fie autorizată, în mod corect a fost admisă, doar în parte, cererea de finanţare, respectiv fără a se lua în calcul punctul de lucru din Bulevardul x.

A mai precizat intimatul-pârât, că prin recursul declarat, recurenta critică Ordinul nr. 991/2021, arătând că acesta adaugă la lege, cerinţa autorizaţiei neregăsindu-se în textul actului normativ

Or, cererea de chemare în judecată a reclamantei-recurente nu a avut ca obiect anularea totală sau parţială a Ordinului nr. 991/2021, ceea ce face ca instanţa de judecată să nu poată face aprecieri în legătură cu legalitatea acestuia şi, atât timp cât ordinul sau o anumită prevedere nu a fost anulată, acestea produc efecte juridice.

La rândul său, intimata-pârâtă Agenţia pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Atragere de Investiţii şi Promovare a Exportului Bucureşti a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei instanţei de fond.

A arătat intimata-pârâtă, în esenţă, că în cadrul evaluării, reclamantei-recurente, i-au fost solicitate clarificări în sensul necesităţii depunerii autorizaţiilor de funcţionare emise de către autorităţile publice pe anul 2020, pentru cele două puncte de lucru, autorizaţiei de funcţionare pe anul 2019 pentru punctul de lucru situat în Bulevardul x, or, aşa cum şi reclamanta-recurentă menţionează în cererea de recurs, aceste autorizaţii au putut fi prezentate pentru că nu le deţine.

5. Recursul incident

Pârâtul Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului (MEAT), reorganizat în conformitate cu prevederile Ordonanţei de Urgenţă nr. 59/2023 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice, a formulat recurs incident, criticând soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

S-a arătat de către recurentul-pârât că, pentru ca Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului să poată sta în prezenta cauză în calitate de pârât, este necesar ca între reclamantă şi acesta din urmă să existe anumite raporturi juridice izvorâte din convenţii sau lege.

Or, în conformitate cu pct. 6 din Anexa la Ordinul nr. 991/2021 privind procedura de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, "Verificarea documentelor depuse on-line se va face din punct de vedere administrativ şi al eligibilităţii, solicitările vor fi verificate în funcţie de apartenenţa la AIMMAIPE a sediului social al întreprinderii solicitante.

Totodată, în conformitate cu pct. 6.1 alin. (5) "Dacă în urma analizei documentaţiei înscrise integral se constată neconcordante sau că informaţiile declarate de solicitant nu sunt complete/corecte/reale, solicitantul va primi decizie de respingere", iar conform punctului 6.3 "Solicitantul se poate adresa AIMMAIPE de care aparţine, prin intermediul aplicaţiei electronice, formulând o contestaţie, în termen de 5 zile lucrătoare de la data transmiterii actului administrativ pentru neîndeplinirea condiţiilor din punct de vedere administrativ şi al eligibilităţii, veridicităţii şi conformităţii celor înscrise în formularul de înscriere on-line cu documentele justificative depuse."

A subliniat recurentul-pârât faptul că "Pentru soluţionarea contestaţiilor, se va constitui o Comisie de contestaţie din cadrul AIMMAIPE, formată din 2 membri, care nu au participat la procesul de verificare al documentaţiei pentru care s-a depus contestaţie ", aşa cum este prevăzut la pct. 6.5 din procedură.

Aşadar, conform Ordonanţei de Urgenţă nr. 224/2020 şi Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 224/2020, verificarea documentelor atât din punct de vedere administrativ, cât şi din punct de vedere al eligibilităţii aparţine AIMMAIPE de care aparţine solicitantul şi, mai mult decât atât, soluţionarea contestaţiilor se face tot de AIMMAIPE printr-o comisie constituită la nivelul acesteia. Prin urmare, actele administrative ce fac obiectul prezentei cereri de chemare în judecată reprezintă acte administrative emise la nivelul acestei instituţii (AIMMAIPE), instituţie care are ca atribuţii analizarea cererii de finanţare, admiterea sau respingerea acesteia, dar şi soluţionarea contestaţiilor formulate de solicitanţii nemulţumiţi. În consecinţă, Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului nu are calitate procesual pasivă în prezenta cauză, în mod greşit instanţa de fond reţinând contrariul.

De asemenea, s-a arătat faptul că AIMMAIPE (AIMMT la acest moment), deşi se află în subordinea Ministerului Antreprenoriatului şi Turismului, avea personalitate juridică la data emiterii actelor contestate, conform art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 43/2017 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea agenţiilor pentru întreprinderi mici şi mijlocii, atragere de investiţii şi promovare a exportului.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului principal şi recursului incident

Cu titlu prioritar, Înalta Curte se va apleca asupra cererii formulate de recurenta-reclamantă A. S.R.L., întemeiate pe dispoziţiile art. 519 C. proc. civ., de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu următoarea problemă de drept: "În interpretarea şi aplicarea art. 3 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, cerinţa de eligibilitate a existenţei unor autorizaţii de funcţionare deţinute de către beneficiarii ajutorului de stat acordat conform actului normativ, se referă doar la autorizaţiile obligatorii la nivel naţional, pe fiecare categorie de beneficiari sau pot fi impuse cerinţe de autorizare locală fără a se aduce atingere art. 107 alin. (1) din Tratatul de Funcţionare al Uniunii Europene? În condiţiile în care cerinţa existenţei unei autorizări locale este diferită de la o localitate la alta pe teritoriul României, poate să se constituie aceasta ca o cerinţă de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat, în cadrul unei proceduri derogatorii, aprobate în temeiul art. 107 alin. (3) pct. b din TFUE, astfel cum au fost stabilite de către Comisia Europeană?"

Analizând condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, condiţii reglementate de art. 519 C. proc. civ., care trebuie întrunite cumulativ, instanţa constată că nu este îndeplinită condiţia vizând legătura dintre soluţia ce urmează a fi pronunţată pe fond şi lămurirea chestiunii de drept astfel cum a fost ea formulată de către reclamanta-recurentă.

Astfel, reclamanta-recurentă A. S.R.L. solicită sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 3 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 224/2020 privind unele măsuri pentru acordarea de sprijin financiar pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19, însă criticile sale din recurs vizează de fapt încălcarea prin Ordinul nr. 991/2021 al MEAT a dispoziţiilor legale sus-indicate, susţinând recurenta-reclamantă că ordinul a adăugat la lege, în condiţiile în care cerinţa autorizaţiei eliberată de autorităţile publice locale nu se regăseşte în textul actului normativ cu forţă superioară. Deopotrivă, reclamanta-recurentă contestă cele statuate de instanţa de fond cu privire la incidenţa condiţiilor de autorizare reglementate de Ordinul nr. 991/2021 al MEAT, care, în opinia sa, ar contraveni şi legislaţiei naţionale primare, şi legislaţiei europene în materia ajutorului de stat.

În aceste condiţii, pentru motivele ante-referite, văzând limitele investirii instanţei, verificarea legalităţii Ordinului nr. 991/2021 al MEAT nefăcând obiectul judecăţii, Înalta Curte apreciază că se impune respingerea cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni ca inadmisibilă.

În ceea ce priveşte recursul principal declarat în cauză, fundamentat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine, prioritar, că nu pot fi identificate critici concrete în cererea de recurs, care să poată fi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizând nemotivarea sentinţei instanţei de fond, motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, acest motiv de recurs fiind doar formal invocat de recurenta-reclamantă.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs ce se încadrează în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu luarea în considerare a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul principal formulat de A. S.R.L. este nefondat, urmând a fi respins.

Motivul de casare invocat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile substanţial speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Criticile recurentei-reclamante A. S.R.L. vizează, pe de o parte, greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Economiei, iar pe de altă parte, greşita interpretare şi aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material cuprinse în O.U.G. nr. 224/2020 şi în O.U.G. nr. 10/2021, în condiţiile în care Procedura de implementare stabileşte un criteriu suplimentar de eligibilitate care nu este prevăzut în actul normativ, respectiv extinde noţiunea de autorizaţie de funcţionare la cea de autorizaţie de funcţionare emisă de către autoritatea publică locală, fiind astfel încălcate principiul priorităţii dreptului comunitar, dar şi voinţa legiuitorului primar, prin reglementarea la nivelul unor acte administrative cu caracter subsidiar a unor condiţii restrictive pentru acordarea ajutorului de stat.

Înalta Curte constată, într-un prim pas, că în mod corect a fost admisă de către instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Economiei, în condiţiile în care acesta fusese chemat în judecată în calitate de furnizor al schemei de ajutor de stat, iar art. 1 alin. (3) lit. h) din O.U.G. nr. 224/2020 modificată şi completată, în forma în vigoare la data depunerii cererii de finanţare de către reclamantă, stipula expres că furnizorul ajutorului de stat este "entitatea deţinută de stat sau care administrează resurse ale statului, care acordă întreprinderilor facilităţi de natura ajutorului de stat. În cazul de faţă, furnizorul de ajutor de stat este Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului". Ulterior, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 121/2021, a intervenit reorganizarea prin divizare parţială a Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului fiind cel ce a preluat de la MEAT activităţile, posturile şi personalul aferent şi patrimoniul corespunzător din domeniul antreprenoriatului, IMM-urilor, investiţiilor străine, mediului de afaceri, turismului şi comerţului exterior. începând cu data intrării în vigoare a respectivei ordonanţe de urgenţă. A susţinut recurenta-reclamantă că reiese calitatea procesuală pasivă a Ministerului Economiei din însuşi actul normativ de reorganizare a Ministerului Economiei, Antreprenoriatului si Turismului (MEAT), respectiv O.U.G. nr. 121/2021, care, la art. 22, nu dispune asupra preluării de către Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului a obligaţiilor trecute, prezente sau viitoare născute din aplicarea şi implementarea schemei de ajutor de stat conform O.U.G. nr. 224/2020, ci prevede doar preluarea patrimoniului corespunzător activităţii şi personalului din domeniul antreprenoriatului şi IMM-urilor. Înalta Curte apreciază ca fiind eronată această interpretare a recurentei-reclamante, art. 2 alin. (1) din O.U.G.. nr. 121/2021 făcând în mod expres referire la activităţile din domeniul antreprenoriatului şi IMM-urilor, nu doar la patrimoniu.

Păşind apoi la analiza criticilor recurentei-reclamante ce antamează o pretinsă greşită aplicare şi interpretare a normelor de drept material incidente speţei, Înalta Curte apreciază, de asemenea, că sunt nefondate.

Astfel, în mod corect a interpretat şi analizat dispoziţiile cuprinse în O.U.G. nr. 224/2020 şi în Ordinul nr. 991/2021 al MEAT referitoare la procedura de acordare a granturilor pentru întreprinderile care desfăşoară activităţi autorizate de unităţi de alimentaţie publică conform anumitor coduri CAEN, norme

O.U.G. nr. 224/2020, aşa cum rezultă din art. 1 alin. (1) al acesteia, "stabileşte cadrul legal cu privire la instituirea unei scheme de ajutor de stat privind acordarea de finanţare din fonduri publice naţionale şi/sau din fonduri externe pentru întreprinderile din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente, a căror activitate a fost afectată în contextul pandemiei de COVID-19."

Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 224/2020 "ajutorul se acordă beneficiarilor sub forma unor granturi în cuantum de 20% din baza de calcul, rezultată din desfăşurarea activităţilor aferente codurilor CAEN prevăzute la art. 3 alin. (2), în anul 2020 comparativ cu anul 2019, dar nu mai mult de echivalentul în RON al sumei de 800.000 euro la nivel de întreprindere".

Beneficiarii schemei de ajutor public de stat sunt, printre alţii, structurile de alimentaţie, care desfăşoară activităţi conform codurilor CAEN 5610, 5621, 5629, 5630, conform art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 224/2020, teza finală a acestui text de lege prevăzând în mod expres că "Activităţile sunt eligibile dacă sunt desfăşurate în baza unor licenţe de turism, certificate de clasificare, autorizaţii de funcţionare sau atestate de ghid de turism valabile".

În detalierea acestei condiţii de eligibilitate, Ordinul nr. 991/2021 al MEAT, emis pentru aprobarea Procedurii de aplicare a acestei scheme de ajutor public de stat, prevede la pct. 3.4, reţinut de prima instanţă ca relevant pentru dezlegarea pricinii, că "Activităţile sunt eligibile dacă sunt desfăşurate în baza unor...autorizaţii de funcţionare emise de către autorităţile publice locale...pentru structurile/unităţile de alimentaţie publică, ... Dacă o întreprindere deţine mai multe puncte de lucru (structuri de cazare/structuri de alimentaţie/agenţii de turism) se vor verifica/încărca certificatele de clasificare/autorizaţiile/licenţele pentru fiecare punct de lucru."

Recurenta-reclamantă A. S.R.L., raportându-se la teza finală a pct. 3.4 din Ordinul MEAT nr. 991/2021, avută în vedere şi de prima instanţă, susţine, în primul rând, că cerinţa deţinerii unei autorizaţii valabile pentru perioada aferentă bazei de calcul a schemei de ajutor se referă doar la codul CAEN, fără să poată fi extinsă şi la autorizaţiile de funcţionare emise de către autorităţile publice locale. Prin urmare, consideră recurenta că în mod nelegal a fost respinsă cererea sa de acordare a ajutorului financiar pentru neprezentarea autorizaţiilor de funcţionare pentru anii 2019 şi 2020 pentru punctul de lucru din Bulevardul x, corp A, Bucureşti, o astfel de cerinţă de eligibilitate nefiind impusă de lege, încalcând şi principiul priorităţii dreptului european, prin adăugarea unei cerinţe pentru acordarea ajutorului de stat, în cadrul unei proceduri derogatorii aprobate în temeiul art. 107 alin. (3) pct. b din TFUE de către Comisia Europeană.

De asemenea, reclamanta-recurentă afirmă că Ordinul MEAT nr. 991/2021 emis pentru aprobarea Procedurii de aplicare a acestei scheme de ajutor public de stat este nelegal, pct. 3.4 adăugând nepermis la actul normativ cu forţă superioară, O.U.G. nr. 224/2020.

Într-adevăr, constată Înalta Curte, motivul pentru care s-a respins cererea recurentei de acordare a ajutorului de stat este reprezentat de nedepunerea autorizaţiei de funcţionare eliberate de autorităţile administraţiei publice locale din Sectorul 1 Bucureşti pentru anii 2019 şi 2020 pentru activităţile CAEN 5621 şi 5629 desfăşurate la punctul de lucru din Bulevardul x, corp A, iar nu de neautorizarea codurilor CAEN 5621 şi 5629 pentru aceeaşi perioadă.

Cu toate că procedura de implementare a schemei de ajutor financiar nu stabileşte în mod explicit că autorizaţiile de funcţionare emise de către autorităţile publice locale trebuie să fie depuse pentru întreaga perioadă aferentă bazei de calcul a schemei, o astfel de cerinţă este impusă de însuşi scopul reglementării acestui tip de ajutor financiar. Astfel, având în vedere că la luarea aceste măsuri executivul a avut în vedere, după cum rezultă din art. 1 alin. (1) din ordonanţă, faptul că activitatea întreprinderilor din domeniul turismului, alimentaţiei publice şi organizării de evenimente a fost afectată de pandemia COVID-19, pentru obţinerea ajutorului financiar, este esenţial a se verifica dacă activitatea corespunzătoare codurilor CAEN autorizate a fost sau ar fi putut fi în mod legal desfăşurată pe întreaga perioadă aferentă bazei de calcul a schemei de ajutor, respectiv dacă potenţialii beneficiari, cum este şi cazul reclamantei-recurente A. S.R.L., deţineau autorizaţie de funcţionare pentru acel/acele coduri CAEN, pentru acea perioadă, pentru punctul/punctele de lucru unde şi-au desfăşurat activitatea.

Prin urmare, reclamanta-recurentă avea obligaţia să depună pentru obţinerea ajutorului financiar autorizaţiile de funcţionare pentru perioada aferentă bazei de calcul a schemei de ajutor, pentru punctul de lucru din Bulevardul x, iar nu doar să aibă un cod CAEN autorizat, această cerinţă fiind una clară şi previzibilă. De altfel, recurenta-reclamantă nu afirmă că ar fi deţinut autorizaţii de funcţionare valabile pentru punctul de lucru din Bulevardul x, eliberate de autorităţile publice locale, lipsa deţinerii acestor autorizaţii fiind un fapt necontestat.

Critica principală a reclamantei-recurente este însă aceea conform căreia Ordinul Ministrului Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului nr. 991/2021 din 14 iunie 2021 nu poate modifica şi completa actul normativ cu forţă juridică superioară reprezentat de O.U.G. nr. 224/2020.

Or, Curtea reţine că, în cazul unui conflict între un act administrativ normativ inferior şi un act normativ superior ca forţă juridică, instanţa nu poate să lipsească de efecte actul administrativ normativ inferior. Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., actele administrative cu caracter normativ nu pot forma nici obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ doar pe calea acţiunii în anulare.

Cum reclamanta-recurentă A. S.R.L. nu a dedus judecăţii o cerere de anulare a dispoziţiilor pct. 3.4. din Ordinul nr. 991/2021 al MEAT emis pentru aprobarea procedurii de aplicare a acestei scheme de ajutor public de stat, o analiză a susţinerilor acesteia privind reglementarea prin acest act administrativ cu caracter normativ a unei cerinţe de eligibilitate neimpusă de lege, care ar încălca, în viziunea sa, principiul ierarhiei normelor juridice, nu putea fi efectuată de prima instanţă, date fiind limitele investirii sale.

În calea de atac a recursului, criticile reclamantei-recurente au antamat şi o pretinsă încălcare, prin reglementarea din pct. 3.4 al Ordinul nr. 991/2021 al MEAT, a principiul priorităţii dreptului european, prin adăugarea unei noi cerinţe pentru acordarea ajutorului de stat, în cadrul unei proceduri derogatorii, aprobate în temeiul art. 107 alin. (3) pct. b din TFUE, de către Comisia Europeană, raţionamentul sus-dezvoltat fiind însă pe deplin aplicabil, instanţele judecătoreşti neputând lipsi de efecte juridice acte administrative cu caracter normativ în situaţia în care părţile nu au exercitat acţiunea în anularea actului, iar actul nu a fost anulat prin hotărâre judecătorească definitivă.

Conclusiv, Înalta Curte arată că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1), art. 3 alin. (1) şi (2), art. 6 din O.U.G. nr. 224/2020 şi pct. 3.4 din Ordinul MEAT nr. 991/2021 pentru aprobarea Procedurii de implementare a schemei de ajutor de stat prevăzute de O.U.G. nr. 224/2020, criticile reclamantei-recurente A. S.R.L. nefiind fondate.

În privinţa recursului incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului (MEAT) în temeiul art. 491 alin. (1) raportat la art. 472 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că este, la rândul lui, nefondat, calitatea procesuală pasivă a Ministerului Antreprenoriatului şi Turismului fiind în mod corect stabilită de către prima instanţă prin raportare la pretenţiile deduse judecăţii de către reclamanta A. S.R.L. şi în acord cu dispoziţiile art. 1 alin. (3) lit. h) din O.U.G. nr. 224/2020 şi pct. 4.1 din Ordinul MEAT nr. 991/2021, ministerul fiind furnizorul de ajutor de stat, cel ce administrează, gestionează şi derulează prin intermediul AIMMAIPE schema ajutor de stat instituită prin O.U.G. nr. 224/2020 şi asigură managementul financiar şi/sau tehnic al fondurilor alocate

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate atât recursul formulat de reclamanta-recurentă A. S.R.L., potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cât şi recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, în temeiul art. 491 alin. (1) raportat la art. 472 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu întrebare preliminară, ca inadmisibilă.

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 292 din 23 februarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului împotriva aceleaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 06 martie 2025.