Statutory 30-day deadline for administrative claims applies despite special insurance guarantee law lacking specific deadline; administrative backlog not a defense

Şedinţa publică din data de 6 martie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la emiterea unei decizii cu privire la cererea de despăgubire nr. x/08.02.2022 recepţionată la 16.11.2022 şi completată la 01.09.2022.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 32 din 27 ianuarie 2023, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Timişoara.

A respins excepţia inadmisibilităţii.

A admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi a obligat pârâtul FGA să soluţioneze cererea de despăgubire formulată de reclamant înregistrată cu nr. x/08.02.2022.

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 64,60 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat – în esenţă – că în mod greşit instanţa a respins excepţia lipsei competenţei teritoriale a Curţii de Apel Timişoara, având în vedere că dispoziţiile art. 1 şi art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 reglementează competenţa exclusivă a instanţei de la sediul FGA.

Recurentul-pârât a susţinut că Legea nr. 213/2015 este lege specială, iar normele speciale se aplică cu prioritate în raport cu normele generale, potrivit principiului de drept Specialia generalibus derogant, norma specială fiind de strictă interpretare, norma generală neputând înlătura norma specială.

Prin urmare, a considerat că, raportat la dispoziţiile legale mai sus menţionate, competenţa în soluţionarea prezentei cauze aparţine Curţii de Apel Bucureşti şi nu Curţii de Apel Timişoara.

În continuare, recurentul-pârât a arătat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor art. 11 şi art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 20 din Norma ASF nr. 24/2015 şi art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea 554/2004.

Asftel, FGA a preluat în urma constatării stării de insolvenţă a B. S.A. un număr de peste 191.000 dosare de daună, iar până la 31.07.2022 au fost primite la Fond doar pentru societatea B. aproximativ 288.745 cereri de plată, în condiţiile în care se află în lucru în continuare dosare de daună preluate de la C. S.A., D., E. S.A. şi F. S.A., (fiind peste 3.000.000 de potenţiali creditori) dosarele fiind instrumentate şi soluţionate de către Fond în ordinea înregistrării şi completării dosarelor, Fondul efectuând toate activităţile şi respectând în totalitate procedura impusă de lege în vederea protejării dreptului garantat tuturor creditorilor de asigurare.

Pentru a sublinia volumul ridicat de activitate al recurentului-pârât, s-a arătat că până la data de 31.01.2023 au fost primite la Fond pentru societatea B. 252.234 cereri de plată, din care au fost soluţionate 70.522 cereri de plată până la data de 31.01.2023.

În contextul în care intrarea în procedura falimentului a B. S.A. a determinat formularea unui număr de ordinul zecilor de mii de cereri de plată, recurentul a apreciat că este nerealist şi nerezonabil un termen de 30 de zile pentru soluţionarea unei cereri de plată.

În cazul asigurătorilor cu un număr mare de poliţe de asigurare-precum B. S.A., recurentul a primit şi câte 3000 de cereri de despăgubire pe zi (prin poştă, pe email, prin fax, sau depuse direct la sediu)- creditorii de asigurări fiind constrânşi de faptul că au un termen de decădere înlăuntrul căruia pot depune cereri de despăgubire la FGA (art. 14 alin. (1) din lege)-şi, prin urmare, absolut toţi ar putea pretinde soluţionarea cererilor lor în 30 de zile, fapt pentru care, în mod obiectiv, analiza şi soluţionarea dosarelor de daună nu ar fi posibilă.

Totodată, a subliniat importanţa purtării corespondenţei cu cei care nu au documentaţia completă, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 16 din Lege 213/2015. Or, dispoziţiile unei legi trebuie interpretate în sensul aplicării lor şi nu al neaplicării lor ca urmare a incidenţei unor norme aplicate prin asociere.

Spre deosebire de asigurătorul B., alţi asigurători pot avea un portofoliu mult mai mic, rezultând corespunzător şi un număr mult mai mic de cereri de plată, fapt pentru care singurul criteriu al soluţionării cererilor de plată este cel cronologic.

Astfel, conform prevederilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 şi art. 20 alin. (7) şi (8) din Norma 24/2019, Fondul, pe măsura înregistrării şi analizării cererilor de plata ale petenţilor şi a documentaţiei justificative aferente şi ulterior avizării dosarelor de daună de către direcţiile sale de specialitate, întocmeşte listele creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide şi exigibile urmează a se plăti din disponibilităţile sale. Listele creditorilor de asigurări sunt supuse aprobării comisiei speciale, plata indemnizaţiilor/despăgubirilor urmând a se face ulterior acestei aprobări.

Aşadar, legea specială prevede criteriul pe care FGA este ţinut să îl respecte în soluţionarea cererilor, respectiv ordinea înregistrării acestora, nefiind prevăzut un termen de soluţionare, ceea ce nu era nici posibil, raportat la numărul foarte mare al cererilor de plată al potenţialilor creditori de asigurare ai asigurătorilor insolvenţi.

În concluzie, în concepţia legii speciale se instituie o modalitate de ordonare a obligaţiei de soluţionare a cererilor, respectiv în funcţie de data înregistrării, ceea ce înlătură aplicabilitatea dispoziţiei generale cuprinsă la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, în sensul că cererile ar trebui soluţionate într-un termen de 30 de zile.

Prin urmare, având în vedere specificul activităţii FGA, de schemă de garantare a asiguraţilor, precum şi volumul fluctuant al cererilor de plată ce pot fi înregistrate în segmente diferite de timp, în funcţie şi de portofoliul societăţilor de asigurare insolvente, legiuitorul nu a înţeles să prevadă un termen imperativ pentru soluţionarea cererii (efectuarea plăţii/emiterea deciziei).

În ceea ce priveşte nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, jurisprudenţa a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în sensul că atunci când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorităţii publice urmează a se analiza prin prisma criteriului termenului rezonabil.

În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, care consacră principiul soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, aplicabil atât procedurii judiciare propriu zise, cât şi procedurii prealabile administrative.

Recurentul-pârât a arătat că, deşi instanţa de fond a acceptat faptul că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluţionare a cererilor adresate Fonduluia, totuşi a considerat că termenul rezonabil (care nu este precizat) ar fi fost depăşit, motiv pentru care, admiţând acţiunea, a obligat FGA să soluţioneze cererea de plată.

În opinia recurentului, instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimatului din cauză, dar care nu s-au adresat instanţei de judecată pentru soluţionarea cererii.

În cazul Legii nr. 213/2015, lipsa reglemetării unui termen de soluţionare a petiţiilor ce sunt adresate Fondului nu constituie o lacună legislativă constând într-o omisiune ce poate fi suplinită de judecător prin asimilare, ci de o asumare conştientă a unor situaţii care, obiectiv, fac imposibilă soluţionarea tuturor petiţiilor într-un termen prestabilit, iar realitatea dictează dreptul şi nu dreptul creează realitatea.

Învederând că Legea nr. 213/2015 reglementează în mod expres procedura de urmat pentru creditorii de asigurări în vederea obţinerii despăgubirilor de la Fond, că nu prevede un termen imperativ de soluţionare a cererilor de plată formulate de creditorii de asigurări, iar intrarea în procedura de faliment a B. S.A. a determinat formularea unui număr foarte mare de cereri de plată, la momentul constatării insolventei faţă de această societate Fondul având de soluţionat şi alte cereri de plată formulate în urma deschiderii procedurii falimentului faţă de D. S.A., C. S.A., E., F. S.A. şi având în vedere respectarea principiului nediscriminăni şi al egalităţii de tratament în soluţionarea cererilor de plată, recurentul-pârât a apreciat că acţiunea promovată de reclamant este inadmisibillă, iar în subsidiar neîntemeiată, întrucât nu există un temei legal în baza căruia petitul promovat de acesta să fie soluţionat înaintea altor creditori de asigurare.

În concluzie, recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările intimatului

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu prealabil, în raport cu criticile recurentului vizând aplicabilitatea dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, instanţa de control judiciar constată că acţiunea a fost introdusă pe rolul instanţei de judecată la data de 08.11.2022, după modificarea art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 prin O.U.G. nr. 102/2021 în sensul stabilirii competenţei în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului pentru soluţionarea contestaţiei formulate împotriva deciziei de respingere a sumelor pretinse.

Astfel, avându-se în vedere că, în faţa primei instanţe, în condiţii procedurale a fost invocată numai excepţia necompetenţei teritoriale, nu se poate invoca direct în recurs necompetenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal în favoarea instanţelor civile.

Prin urmare, criticile recurentului cu privire la necompetenţa Curţii de Apel Timişoara de a soluţiona cauza în primă instanţă vor fi analizate doar din perspectiva instanţei competente teritorial a soluţiona acţiunea.

Intimatul-reclamant G. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat obligarea autorităţii recurente Fondul de Garantare a Asigurărilor la soluţionarea cererii de plată pentru daune produse în urma accidentului din 21.12.2020, recepţionată la 16.11.2022 şi completată la 01.09.2022, ce a făcut obiectul dosarului de daună nr. x.

Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, acţiunea fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 554/2004, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a respins excepţia necompetenţei teritoriale.

În ceea ce priveşte restul criticilor recurentului-pârât, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, în cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitantul are la dispoziţie remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate solicita obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu dispoziţiile art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ.

Hotărârea primei instanţe nu poate fi cenzurată din perspectiva dispoziţiilor legale invocate de recurent, art. 11 şi art. 15 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 şi art. 20 din Norma nr. 24/2015, întrucât aceste dispoziţii se referă la procedura şi condiţiile de efectuare a plăţilor din disponibilităţile Fondului, precum şi modalităţi de recuperare a sumelor plătite de la Fond, iar recurentul-pârât nu a fost obligat la plată, ci la soluţionarea pe fond a cererii de plată.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantului, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

După cum a constatat şi prima instanţă, Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen anume pentru finalizarea procedurii administrative de soluţionare a cererilor de plată. Când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, este aplicabil termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004.

Prin motivele de casare, recurentul-pârât a susţinut, în esenţă, că nu se poate aplica acest interval de timp, în raport cu numărul mare de cereri ce trebuie soluţionate şi că, prin urmare, cererile se soluţionează într-un termen rezonabil.

Or, reţine Înalta Curte că soluţionarea cererilor într-un termen rezonabil poate fi invocată numai de către petent/solicitant împotriva autorităţii ce are această obligaţie şi nu invers.

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 are semnificaţia incidenţei prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din lege şi nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorităţii publice (în sens larg).

Încărcătura sau slaba organizare a administraţiei nu sunt imputabile solicitanţilor, ci reprezintă riscul acesteia de a fi chemată în judecată şi de a plăti, eventual, şi daune pentru întârziere.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

În ceea ce priveşte lipsa de obiect a recursului invocată de intimatul-reclamant, Înalta Curte constată că această excepţie nu poate fi reţinută deoarece, potrivit art. 483 din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ, obiectul recursului îl constituie hotărârea pronunţată de curtea de apel, or, în condiţiile existenţei unei astfel de hotărâri nu se poate vorbi de lipsa de obiect a recursului. Emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 63313/14.06.2023, după soluţionarea cauzei în primă instanţă, cu consecinţa soluţionării cererii de despăgubire, nu reprezintă o împrejurare de natură a lipsi de obiect recursul, ci reprezintă o punere în executare a dispoziţiilor instanţei de fond, având efectul unei recunoaşteri a pretenţiilor reclamantului de către pârâtul Fondul de Garantare a Asigurărilor.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 910 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 32 din 27 ianuarie 2023 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţate în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata către intimatul-reclamant A. a sumei de 910 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.