Insurance guarantee fund’s delay in processing insolvency claims and the reasonable time limit for administrative decisions

Şedinţa publică din data de 29 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 29.04.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a -IX - a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat obligarea pârâtului la emiterea Deciziei de soluţionare a cererii de plată înregistrată în data de 07.03.2022; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere; în caz de neexecutare, să fie obligat pârâtul la plata unor penalităţi de 1% din sumele cuprinse în decizia penală nr. 220/07.03.2022 pronunţată în dosarul nr. x/2020 de Curtea de Apel Bucureşti din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare; tot în caz de neexecutare, solicită aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA, cu titlu de amendă, din a 11-a zi de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti şi până la executare. Cheltuielile de judecată le va solicita pe cale separată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1659 din 16 septembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguratilor, a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri. A respins cererea în rest ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea acţiunii formulate.

În opinia recurentului-pârât sentinţa este pronunţată cu greşita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii pentru petitul 1 al cererii, respectiv, art. 18 alin. (5) rap. la art. 24 din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susţine recurentul-pârât, contrar celor reţinute de către instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate, că FGA a preluat în urma constatării stării de insolvenţă a B. S.A. un număr de peste 191.000 dosare de daună, în condiţiile în care se află în lucru în continuare dosare de daună preluate de C. S.A., D. re-Reasigurare si E., acestea fiind instrumentate si soluţionate de către Fond în ordinea înregistrării şi completării dosarelor, Fondul efectuând toate activităţile si respectând în totalitate procedura impusă de lege în vederea protejării dreptului garantat tuturor creditorilor de asigurare. Totodată recurentul-pârât a indicat în concret situaţia cererilor de plată la data de 30.04.2022 şi în special a celor formulate de către reprezentantul convenţional al reclamantului.

În mod incorect s-a reţinut în sentinţa recurată, că FGA nu a făcut dovada primului demers prin înregistrarea cererii de plată în ordinea depunerii acestora, având în vedere numărul foarte mare de cereri depuse, urmare a retragerii autorizaţiei de funcţionare faţă de B.. Astfel, conform prevederilor art. 20 alin. (7) din Norma 24/2015, Fondul, pe măsura înregistrării si analizării cererilor de plată ale petentilor si a documentaţiei justificative aferente si ulterior avizării dosarelor de daună de către direcţiile sale de specialitate, întocmeşte listele creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide si exigibile urmează a se plaţi din disponibilităţile sale. Listele creditorilor de asigurări sunt supuse aprobării comisiei speciale, plata indemnizaţiilor/despăgubirilor urmând a se face ulterior acestei aprobări. Legea nr. 554/2004 reglementează două categorii de acte administrative asimilate: (i) refuzul unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, conform art. 2 alin. (2) din lege şi (ii) contractele administrative, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c).

În opoziţie cu nesolutionarea cererii în termenul legal, refuzul nejusitificat semnifică voinţa autorităţii de a nu rezolva cererea, exprimată explicit prin exces de putere, putandu-se acredita ideea lipsei actului administrativ. În ceea ce priveşte nesolutionarea în termenul legal a unei cereri, jurisprudenţa a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în sensul că atunci când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorităţii publice urmează a se analiza prin prisma criteriului termenului rezonabil.

În contextul în care intrarea în procedura falimentului a B. S.A. a determinat formularea unui număr de ordinul zecilor de mii de cereri de plată, apreciază recurentul-pârât că este vădit nerealist şi nerezonabil un termen de 30 de zile pentru soluţionarea unei cereri de plată.

De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că în cazul asigurătorilor cu un număr mare de poliţe de asigurare precum B., pot fi primite si câte 3000 de cereri de despăgubire pe zi (prin poştă, pe email, prin fax, sau depuse direct la sediu), creditorii de asigurări fiind constrânşi de faptul că au un termen de decădere înlăuntrul căruia pot depune cereri de despăgubire la fond (art. 14 alin. (1) din lege) si, prin urmare, absolut toţi ar putea pretinde soluţionarea cererilor lor în 30 de zile.

Concluzionează recurentul-pârât că în aprecierea respectării de către recurentul-pârât a termenului rezonabil în soluţionarea cererilor trebuie avute în vedere pe de o parte, complexitatea procedurii stabilită de Legea nr. 213/2015 şi Norma nr. 24/2019 în vederea efectuării de plăţi din disponibilităţile Fondului şi, pe de altă parte, volumul extrem de mare al dosarelor de daună şi al cererilor de plată înregistrate şi instrumentate de Fond cu privire la poliţele de asigurare emise de societăţile de asigurare faţă de care au fost pronunţate hotărâri de deschidere a procedurii insolvenţei/aflate în insolvenţă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare.

5. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, cu argumentele recurentului şi cu apărările formulate de intimată, constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În ceea ce priveşte criticile recurentului-pârât, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, în cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitantul are la dispoziţie remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate solicita obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu dispoziţiile art. 8, 11 şi 18 din Legea contenciosului administrativ.

În cauza de faţă, la data de 07.03.2022 intimatul-reclamant s-a adresat pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor cu o cerere de plată a despăgubirilor stabilite prin sentinţa penală nr. 137/03.03.2021 pronunţată în dosarul nr. x/2020.

Cererea de plată a intimatului-reclamant nu a fost soluţionată până în prezent.

În ceea ce priveşte durata de soluţionare a cererilor de despăgubire Înalta Curte constată că nici Legea nr. 213/2015 şi nici Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 16/2015 nu stabilesc un termen de soluţionare a cererilor de despăgubire.

Înalta Curte reţine că atunci când legea special nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă încadrarea în termenul general de 30 de zile conduita autorităţii publice urmează a fi analizată prin prisma criteriilor termenului rezonabil privit ca garanţie a dreptului la o bună administrare.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a cristalizat soluţia potrivit căreia în lipsa, din legea specială, a unei prevederi privind termenul în cadrul căruia să fie finalizată o procedură administrativă, procedură a cărei complexitate nu permite încadrarea în termenul general de 30 de zile prevăzut în Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. h), nu poate încuraja autoritatea competentă să tergiverseze îndeplinirea obligaţiilor sale peste limitele unui termen rezonabil sau optim şi previzibil .

Principiul soluţionării cauzelor administrative într-un termen rezonabil constituie, de altfel, o componentă a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

În speţa de faţă, deşi recurentul-pârât a invocat existenţa unui număr foarte mare de dosare de daună pentru cele două societăţi de asigurare faţă de care se derulează procedura falimentului şi necesitatea soluţionării acestora în ordine înregistrării, nu a prezentat o situaţie a dosarelor soluţionate până în prezent şi nici a numărului de ordine alocat intimatului-reclamant astfel încât să devină previzibil un interval de timp în care cererea sa va fi soluţionată.

În cauză trebuie avut în vedere faptul că evenimentul rutier din care s-a născut dreptul intimatului-reclamant la despăgubire a avut loc la data de 23.11.2017 iar la data de 07.03.2022 recurentul- pârât a primit notificarea de plată.

Până la data prezentei hotărâri recurentul-pârât nu a arătat că cererea intimatului-reclamant ar fi fost soluţionată şi nici nu a indicat un interval de timp în care aceasta va fi soluţionată.

Din înscrisurile existente la dosar reiese astfel că au trecut 6 luni de la data formulării cererii de plată, interval de timp care, în circumstanţele prezentei cauze şi în lipsa unor informaţii concrete din partea recurentului-pârât nu pot fi considerate rezonabile.

În aprecierea caracterului rezonabil instanţa de recurs are în vedere, orientativ, durata termenelor de plată stabilite pentru asigurători în situaţia în care aceştia nu sunt în faliment (30 de zile de la data înaintării cererii de despăgubire de către asigurat ori de către partea prejudiciată- conform art. 21 din Legea 132/2017).

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 are semnificaţia incidenţei disp. art. 2 alin. (1) lit. h) din lege şi nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorităţii publice (în sens larg).

Chiar termenul de 30 de zile reprezintă aplicarea dreptului la o bună administrare reglementat în Recomandările Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei la care recurentul a făcut trimitere.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, inexistenţa unui termen stabilit de lege pentru soluţionarea cererii nu poate determina posibilitatea autorităţii competente să prelungească perioada de soluţionare dincolo de limitele termenului rezonabil, termen a cărui respectare care se apreciază în concret, de la caz la caz, în funcţie de elemente factuale cum sunt complexitatea cauzei, natura procedurii şi a verificărilor pe care aceasta le implică, comportamentul părţilor şi diligenţa acestora în scopul soluţionării cauzei, celeritatea măsurilor dispuse de pârât în scopul soluţionării cererii etc.

Astfel, instanţa reţine că recurentul-pârât s-a limitat la a face trimitere la numărul mare al cererilor formulate în urma deschiderii procedurii falimentului fără a indica însă orice alte elemente de natură a determina concluzia că intervalul de timp scurs până în prezent se păstrează în limitele termenului rezonabil.

Încălcarea dreptului la soluţionarea cererii într-un termen rezonabil poate fi invocată, aşadar, de către intimatul-reclamant a cărui cerere de plată a despăgubirilor stabilite prin sentinţa penală nr. 137/03.03.2021 pronunţată în dosarul nr. x/2020, formulată în cursul anului 2022, nu a fost soluţionată nici până la data soluţionării prezentei căi de atac

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează a respinge recursul, ca nefondat, şi a obliga recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată către intimata-reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1659 din 16 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 29 februarie 2024.