Compensation for lost agricultural subsidies due to annulled administrative acts: exclusive application of administrative liability over civil tort law.

Şedinţa publică din data de 23 ianuarie 2025

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Prahova, secţia I civilă la 22 februarie 2019, ce a fost strămutată ulterior la Tribunalul Buzău, reclamanta A. a solicitat obligarea pârâţilor Consiliul Local al Comunei Scorţeni şi Comuna Scorţeni, prin primar, la plata sumei de 408.208 RON, reprezentând contravaloarea subvenţiilor cuvenite în anii 2013 şi 2014, precum şi a dobânzilor legale aferente, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 363 din 5 aprilie 2022, Tribunalul Buzău, secţia I civilă a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta a formulat apel principal şi împotriva încheierilor din 1 martie 2021 şi 14 iunie 2021, pârâţii au declarat apel incident.

Prin decizia civilă nr. 1914 din 31 octombrie 2023, Curtea de Apel Ploieşti, secţia I civilă a respins apelul principal, ca nefondat, a admis apelul incident, a schimbat, în parte, încheierea din 1 martie 2021, în sensul că a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a S.C. B., a schimbat, în parte, sentinţa, în sensul că a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu, şi a respins cererea, ca inadmisibilă, a respins apelul incident formulat împotriva încheierii din 14 iunie 2021, a obligat apelanta-reclamantă la plata către apelanţii-pârâţi a sumei de 9.600 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

4. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la 16 mai 2024, reclamanta a declarat recurs, solicitând casarea deciziei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta-reclamantă a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând că decizia a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, sens în care a învederat următoarele argumente:

Instanţa de apel a reţinut, în mod greşit, incidenţa dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, din moment ce cauza despăgubirilor nu o constituie anularea H.C.L. nr. 28/2013 şi H.C.L. nr. 49/2013, ci imposibilitatea obţinerii subvenţiilor acordate pentru anii 2013 şi 2014, astfel că în litigiu sunt aplicabile prevederile art. 1.349 din C. civ.. Contrar celor reţinute de către instanţa de apel, nu toate acţiunile formulate după anularea unui act administrativ urmăresc angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale. În cauză, prejudiciul nu decurge din adoptarea unui act administrativ nelegal, ci din împiedicarea reclamantei de a-şi desfăşura activitatea principală, astfel că nu sunt incidente dispoziţiile speciale ale Legii nr. 554/2004, ci cele generale privind răspunderea civilă delictuală.

Prin ipoteză, dacă s-ar considera că sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004, soluţia instanţei de apel este greşită, întrucât nu instanţa civilă era competentă material să judece litigiul, ci instanţa de contencios administrativ.

Cu privire la soluţia de admitere a apelului incident, instanţa de apel a respins, în mod greşit, excepţia lipsei calităţii de reprezentant al S.C. B. pentru intimaţii-pârâţi, în condiţiile în care aceştia din urmă nu au dovedit că aparatul juridic intern a prezentat motivele pentru care prezentul litigiu reprezintă un caz temeinic justificat pentru achiziţionarea serviciilor externe, conform prevederilor O.U.G. nr. 26/2012, astfel că H.C.L. nr. 76/2012 nu poate reprezenta baza legală a prelungirii contractului dintre părţi.

5. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul, prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, sub un prim aspect, că instanţa de apel a reţinut, în mod greşit, incidenţa în cauză a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, în contextul în care izvorul despăgubirilor solicitate nu îl constituie anularea H.C.L. nr. 28/2013 şi a H.C.L. nr. 49/2013, ci imposibilitatea obţinerii subvenţiilor acordate pentru anii 2013 şi 2014, astfel că sunt aplicabile prevederile art. 1.349 din C. civ. privind răspunderea civilă delictuală.

Înalta Curte constată că această primă critică de recurs este nefondată.

Conform art. 573 din Codul administrativ, aprobat prin O.U.G. nr. 57/2019, "răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităţilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim". Potrivit art. 575 alin. (1) din Codul administrativ, "autorităţile şi instituţiile publice răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere sau prin nesoluţionarea în termen a acesteia", iar, conform art. 577 din acelaşi Cod, "răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) existenţa unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu; d) existenţa culpei autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia".

De asemenea, dispoziţiile art. 1, art. 8, art. 18 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios administrativ de plină jurisdicţie, în sensul că persoana vătămată în dreptul său subiectiv ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ nelegal, poate solicita instanţei de contencios administrativ şi repararea pagubei cauzate, prin acordarea de despăgubiri materiale şi/sau morale, fie în cadrul acţiunii în anulare (prin intermediul unui capăt accesoriu de cerere), fie pe calea unei acţiuni separate, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Plecând de la motivarea în fapt şi în drept a cererii de chemare în judecată, instanţa de apel a reţinut că fapta ilicită afirmată constă în adoptarea nelegală a H.C.L. nr. 28/2013 şi H.C.L. nr. 49/2013, în contextul în care aceste două acte administrative au fost anulate de către instanţele de contencios administrativ.

Astfel, prin hotărârea nr. 28/2013, Consiliul Local al comunei Scorţeni a respins solicitarea de prelungire a contractului de închiriere nr. x/2010, având ca obiect transmiterea folosinţei terenului reprezentând păşune comunală, în suprafaţă de 133 ha. Aceasta hotărâre a fost contestată de recurenta-reclamantă, iar, prin sentinţa nr. 3784/20.11.2014 a Tribunalului Prahova, definitivă prin decizia nr. 666/13.04.2016 a Curţii de Apel Ploieşti, s-a dispus anularea ei.

Prin hotărârea nr. 49/2013, Consiliul Local al comunei Scorţeni a dispus revocarea parţială a H.C.L. nr. 37/2010 privind aprobarea închirierii directe a izlazurilor comunale către crescătorii de animale constituiţi în asociaţii, în sensul modificării duratei de închiriere a izlazurilor comunale de la 5 la 3 ani. Şi această hotărâre a fost contestată de către recurenta-reclamantă, iar, prin decizia nr. 320/24.02.2016, Curtea de Apel Ploieşti a dispus anularea ei.

În acest context factual, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, faptul că în litigiu se urmăreşte angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a unităţii administrativ-teritoriale Comuna Scorţeni şi a autorităţii sale deliberative (consiliul local), pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unor acte administrative nelegale, ce a condus la pierderea subvenţiilor acordate de A.P.I.A. în anii 2013 şi 2014, astfel că acordarea despăgubirilor materiale se poate dispune doar în condiţiile speciale reglementate de Legea nr. 554/2004, nu şi pe calea unei acţiuni de drept comun, întemeiate pe prevederile art. 1.349 şi urm. din C. civ.

În raport cu motivarea în fapt şi în drept a pretenţiei deduse judecăţii, sunt nefondate susţinerile recurentei-reclamante, în sensul că prejudiciul invocat nu decurge din adoptarea unui act administrativ nelegal, astfel că nu ar fi incidente dispoziţiile speciale ale Legii nr. 554/2004, ci cele generale privind răspunderea civilă delictuală. În realitate, instanţa de apel a analizat, în mod judicios, cererea de chemare în judecată, în limitele trasate de către reclamantă (principiul disponibilităţii), constatând că aceasta nu are deschisă calea procesuală aleasă, ci trebuia să urmeze procedura specială reglementată de Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din moment ce legea specială care guvernează raporturile de drept administrativ cuprinde dispoziţii în materia răspunderii pentru prejudiciul cauzat prin emiterea unui act administrativ ilegal, partea interesată nu are posibilitatea de a alege între calea specială şi dreptul comun, fiind aplicabil principiul specialia generalibus derogant. Nu poate fi primită nici susţinerea subsidiară a recurentei-reclamante, potrivit căreia aplicabilitatea prevederilor speciale ale Legii nr. 554/2004 atrage necompetenţa materială a instanţei civile, cu consecinţa declinării competenţei în favoarea instanţei de contencios administrativ, întrucât necompetenţa materială poate fi invocată în condiţiile art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., respectiv la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii.

Recurenta-reclamantă a mai susţinut că este nelegală soluţia de admitere a apelului incident, cu consecinţa schimbării, în parte, a încheierii de şedinţă din 1 martie 2021, în sensul respingerii excepţiei lipsei calităţii de reprezentant a S.C. B., argumentând că nu au fost dovedite motivele pentru care prezentul litigiu reprezintă un caz temeinic justificat pentru achiziţionarea serviciilor externe, în sensul prevederilor art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 26/2012, astfel că H.C.L. nr. 76/2012 nu poate reprezenta baza legală a prelungirii contractului, nefiind motivată necesitatea achiziţionării serviciilor juridice.

Înalta Curte constată că această şi critică de recurs este nefondată.

Pe de o parte, se constată că recurenta-reclamantă invocă aspecte ce ţin de temeinicia deciziei civile recurate, din moment ce susţine lipsa dovezilor pentru conturarea situaţiilor temeinic justificate care să impună achiziţionarea serviciilor juridice externe. Chiar dacă se face trimitere la prevederile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 26/2012, totuşi chestiunile de fapt învederate de recurenta-reclamantă exced controlului de legalitate pe care îl poate realiza instanţa de recurs.

Pe de altă parte, recurenta-reclamantă face abstracţie de raţionamentul instanţei de apel, în cadrul căruia s-a reţinut că intimaţii-pârâţi au depus la dosar contractul de asistenţă juridică seria x nr. x/02.09.2013, încheiat între S.C. B. şi Comuna Scorţeni, actul adiţional nr. x, prin care s-a convenit prelungirea duratei contractului de asistenţă juridică, împuternicirea avocaţială seria x nr. x şi H.C.L. nr. 76/2012, prin care a fost aprobată achiziţionarea de servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi reprezentare a comunei Scorţeni şi a Consiliului Local, astfel că intimaţii-pârâţi au făcut dovada calităţii de reprezentant convenţional al S.C. B., în condiţiile reglementate de art. 85 alin. (3) şi de art. 151 din C. proc. civ.

Faţă de aceste considerente, având în vedere că nu este întemeiat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că decizia instanţei de apel este legală, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul.

Constatând că sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 451-453 din C. proc. civ., Înalta Curte o va obliga pe recurenta-reclamantă să plătească intimatei-pârâte Comuna Scorţeni suma de 9.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat, dovedite a fi efectuate în etapa recursului prin documentele justificative depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de către reclamanta A. împotriva deciziei civile nr. 1914 din 31 octombrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia I civilă.

Obligă pe recurenta-reclamantă la plata sumei de 9.600 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata-pârâtă Comuna Scorţeni.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 ianuarie 2025.