Civil liability for administrative acts: applicability of extended criminal prescription period and inadmissibility of nullity claims in tort proceedings.

Şedinţa publică din data de 19 iunie 2025

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţiile deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, sub nr. x/2021, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă la 6 aprilie 2022 (în urma declinării succesive a competenţei materiale, prin sentinţa civilă nr. 9041 din 3 noiembrie 2021 a Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti şi prin sentinţa civilă nr. 94 din 27 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal), astfel cum a fost completată la 3 noiembrie 2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, Ministerul Apărării Naţionale, Direcţia Generală Juridică din cadrul Ministerului Apărării Naţionale, Direcţia Generală de Informaţii a Apărării, Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat, B., C., D. şi E., să se constate că Ordinul nr. M.D.G.P.7/24.01.2014 este un document fals, să se constate culpa M.Ap. N. şi D.G.I.A., constând în falsificarea Ordinului nr. M.D.G.P.7/24.01.2014, complicitatea/pasivitatea ulterioară în legătură cu falsificarea acestui document şi încălcarea legislaţiei referitoare la protecţia informaţiilor clasificate, să fie obligaţi pârâţii la plata de despăgubiri materiale în cuantum de 250 RON şi de daune morale în cuantum de 250 RON pentru falsificarea Ordinului nr. M.D.G.P. 7/24.01.2014 şi pentru clasificarea şi refuzul de comunicare a actelor ce au stat la baza emiterii acestuia, să fie obligaţi pârâţii să publice integral hotărârea judecătorească pe prima pagină a site-ului instituţiei şi în trei cotidiane de circulaţie naţională.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 630 din 8 mai 2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâtei Direcţia Generală Juridică din cadrul Ministerului Apărării Naţionale şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu aceasta pentru lipsa capacităţii procesuale de folosinţă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, şi D. şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu aceştia pentru lipsa calităţii procesuale pasive, a respins excepţia lipsei de interes, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtelor E., F., G. şi H., a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea de chemare în judecată, ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Împotriva acestei sentinţe, la 14 iunie 2023, a declarat apel reclamantul.

Prin decizia civilă nr. 63A din 31 ianuarie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins apelul, ca nefondat.

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la 14 octombrie 2024, a declarat recurs reclamantul, solicitând casarea deciziei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurentul-reclamant a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând că decizia instanţei de apel a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, sens în care a învederat, pe de o parte, că este incidentă prorogarea termenului de prescripţie, conform art. 1.394 din C. civ., iar, în ipoteza săvârşirii infracţiunilor de abuz în serviciu şi uzurpare a funcţiei, termenul de prescripţie a răspunderii penale este de 8 ani, conform art. 154 din C. pen., iar, pe de altă parte, că cererea privind constatarea nulităţii absolute este imprescriptibilă.

5. Apărările formulate în cauză

La 16 decembrie 2024, intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale, în nume propriu şi în reprezentarea Direcţiei Generale de Informaţii a Apărării, a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, în baza dispoziţiilor art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

La 17 decembrie 2024, intimatul-pârât Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Deliberând, cu prioritate, asupra excepţiei nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale prin întâmpinare, Înalta Curte o va respinge, ca nefondată, pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., recursul este nul, în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ.

Contrar celor susţinute de intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale, dispoziţiile legale precitate nu sunt incidente în prezenta cauză, întrucât unele dintre argumentele invocate în memoriul de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., din moment ce recurentul-reclamant a criticat modalitatea în care instanţa de apel a aplicat prevederile art. 1.247 şi art. 1.394 din C. civ., acestea din urmă prin raportare la dispoziţiile art. 154, art. 297 şi art. 300 din C. pen.

În consecinţă, nefiind incidentă sancţiunea prevăzută de art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondată, excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale.

Analizând excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. M.D.G.P.7/2014, invocată de recurentul-reclamant, Înalta Curte o va respinge, ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente de drept:

Prin cererea din 6 martie 2025, recurentul-reclamant a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului ministrului apărării naţionale nr. M.D.G.P.7 din 24 ianuarie 2014, prin care, în baza art. 43 alin. (1) lit. b) şi art. 85 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, pe data de 25 ianuarie 2014, recurentul-reclamant a fost trecut în rezervă.

Potrivit art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. (4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Având a analiza, cu prioritate, dacă sunt îndeplinite în cauză condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate, astfel cum rezultă din dispoziţiile legale precitate, se reţine, sub un prim aspect, că obiectul excepţiei îl constituie, în actuala reglementare, actul administrativ unilateral cu caracter individual.

În cauză, se constată că este îndeplinită condiţia legală privind obiectul excepţiei de nelegalitate, întrucât Ordinul nr. M.D.G.P.7/24.01.2014 reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, din moment ce a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr. 80/1995, şi a produs efecte juridice per se, constând în trecerea în rezervă a recurentului-reclamant.

Sub al doilea aspect, se reţine că prevederile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 instituie condiţia dependenţei, în sensul ca de actul administrativ cu caracter individual să depindă soluţionarea litigiului pe fond.

Această cerinţă legală nu este îndeplinită în cauză, întrucât instanţa de recurs, prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., are de analizat legalitatea deciziei din apel sub aspectul modului de soluţionare a criticilor aduse soluţiei primei instanţe de admitere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune. Din moment ce nici prima instanţă, nici instanţa de apel nu a analizat fondul, soluţionând cauza în urma admiterii unei excepţii peremptorii, iar Înalta Curte nu poate rejudeca fondul, rezultă că nu se poate constata că, în această etapă procesuală, de Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014 depinde soluţionarea fondului.

Întrucât nu este îndeplinită cerinţa dependenţei, iar cele două condiţii de admisibilitate sunt prevăzute, în mod cumulativ, de art. 4 din Legea nr. 554/2004, rezultă că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă.

Mai mult, inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate rezultă şi în urma aplicării principiului de drept electa una via non datur recursus ad alteram, în condiţiile în care Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014 a făcut obiectul acţiunii (directe) în anulare, formulate în baza prevederilor art. 1 şi ale art. 8 din Legea nr. 554/2004, ce a fost respinsă, ca nefondată, prin sentinţa nr. 4235 din 30 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2014, definitivă prin decizia nr. 3386 din 3 iunie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Totodată, inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate se mai reţine şi din perspectiva faptului că Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014 reprezintă cauza pretenţiei deduse judecăţii, din moment ce în cadrul acţiunii s-a susţinut că acesta este un document fals şi că despăgubirile materiale şi morale sunt solicitate pentru acoperirea prejudiciului cauzat, printre altele, prin falsificarea acestui ordin. Or, astfel cum prevede art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii excepţiei de nelegalitate, efectul constă în soluţionarea cauzei fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, adică de Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014, care constituie fundamentul răspunderii civile delictuale.

În considerarea celor expuse, Înalta Curte va respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. M.D.G.P.7/24.01.2014.

Examinând recursul, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Invocând motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut, sub un prim aspect, că instanţa de apel a aplicat eronat dispoziţiile art. 1.394 C. civ., raportate la cele ale art. 154 C. pen., din moment ce, pentru infracţiunile de abuz în serviciu şi uzurpare a funcţiei, termenul de prescripţie a răspunderii penale este de 8 ani.

Înalta Curte constată că această primă critică de recurs este nefondată

În privinţa termenului de prescripţie extinctivă căruia îi este supus dreptul la acţiunea în răspundere civilă delictuală promovată în prezenta cauză, instanţa de apel a observat, în mod corect, că sunt aplicabile dispoziţiile art. 1.394 din C. civ., potrivit cărora "în toate cazurile în care despăgubirea derivă dintr-un fapt supus de legea penală unei prescripţii mai lungi decât cea civilă, termenul de prescripţie a răspunderii penale se aplică şi dreptului la acţiunea în răspundere civilă". Ipoteza avută în vedere de legiuitor este aceea în care despăgubirea civilă derivă dintr-o faptă prevăzută de legea penală, situaţie în care termenul de prescripţie a răspunderii penale se aplică şi acţiunii în răspundere civilă, cu condiţia ca fapta prevăzută de legea penală să fie supusă unei prescripţii mai lungi decât cea din legea civilă.

Având a aplica în cauză aceste dispoziţii legale, instanţa de apel a reţinut că despăgubirile solicitate decurg din modalitatea în care a fost emis Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014, reclamantul susţinând, în cuprinsul cererii de chemare în judecată, că este rezultatul săvârşirii infracţiunilor de fals material în înscrisuri oficiale, fals intelectual şi uz de fals (art. 320, art. 321 şi art. 323 din C. pen.), precum şi al infracţiunii de abuz în serviciu (art. 297 din C. pen.).

Referitor la infracţiunea de abuz în serviciu, ce a fost indicată ca fiind săvârşită de către pârâtul I., instanţa de apel a observat că, potrivit menţiunilor din cererea de chemare în judecată, aceasta a constat în "instigarea angajaţilor Direcţiei Generale de Informaţii a Apărării la falsificarea de acte şi proceduri pentru crearea unor motive pentru trecerea în rezervă a reclamantului". Plecând de la cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanţa de apel a constatat că, deşi reclamantul indică infracţiunea de abuz în serviciu, din descrierea acţiunilor pârâtului I. rezultă că au fost avute în vedere elemente ce intră în sfera elementului material al infracţiunilor de fals, astfel că simpla menţionare a infracţiunii de abuz în serviciu, ca fiind fapta ilicită ce a cauzat prejudiciul, nu este suficientă pentru a determina calcularea termenului de prescripţie în raport de cel prevăzut pentru răspunderea penală în cazul infracţiunii de abuz în serviciu. În acest context, instanţa de apel a reţinut că termenul de prescripţie a dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală este cel aplicabil răspunderii penale pentru infracţiunile de fals, fără a se raporta la infracţiunea de abuz în serviciu.

Având în vedere că, potrivit art. 154 alin. (1) lit. d) din C. pen., termenul de prescripţie a răspunderii penale este de 5 ani, în cazul faptelor penale prevăzute cu pedeapsa închisorii de până la 5 ani, şi întrucât infracţiunile de fals material, fals intelectual şi uz de fals sunt pedepsite cu închisoarea de maxim 5 ani, instanţa de apel a reţinut, în mod corect, că termenul de prescripţie a răspunderii penale, în cazul acestor infracţiuni, este de 5 ani, astfel că, potrivit dispoziţiilor art. 1.394 din C. civ., termenul de prescripţie a dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală este de 5 ani, fiind împlinit la 25 ianuarie 2021, când a fost înregistrată cererea de chemare în judecată pe rolul Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti.

Recurentul-reclamant nu a formulat critici cu privire la raţionamentul logico-juridic al instanţei de apel, ci a susţinut generic că este incidentă prorogarea termenului de prescripţie în cazul răspunderii civile delictuale, potrivit art. 1.394 din C. civ., precum şi că, pentru infracţiunile de abuz în serviciu şi uzurpare a funcţiei, prevăzute de art. 297 şi art. 300 din C. pen., termenul de prescripţie a răspunderii penale este de 8 ani. Or, în lipsa unor critici prin care să se argumenteze nelegalitatea deciziei recurate, sub aspectul reţinerii termenului de prescripţie de 5 ani, se constată că, în raport cu circumstanţele specifice ale cauzei, decizia instanţei de apel a fost pronunţată cu aplicarea corectă a prevederilor art. 1.394 din C. civ., raportate la cele ale art. 154 din C. pen.. Referitor la infracţiunea de uzurpare a funcţiei, prevăzute de art. 300 din C. pen., este de subliniat că s-a făcut referire la aceasta pentru prima dată în recurs, ceea ce nu este admisibil, dat fiind că în această cale extraordinară de atac se exercită un control de legalitate a deciziei instanţei de apel, fără a putea fi invocate apărări noi ce ţin de fondul cauzei.

Neîntemeiată este şi cea de-a doua critică de recurs, prin care s-a învederat că nu toate capetele de cerere erau prescrise, întrucât constatarea nulităţii absolute este imprescriptibilă. Aceasta, întrucât, lecturând petitele cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost completată şi precizată, se observă că nu s-a solicitat constatarea nulităţii absolute a unui act juridic civil, astfel încât să devină aplicabile prevederile art. 1.249 alin. (1) din C. civ., conform cărora "dacă prin lege nu se prevede altfel, nulitatea absolută poate fi invocată oricând, fie pe cale de acţiune, fie pe cale de excepţie".

De altfel, în condiţiile în care Ordinul nr. M.D.G.P.7/2014 are natura juridică a unui act administrativ, recurentul-reclamant nici nu putea învesti instanţa de drept comun (civilă) cu o acţiune în constatarea nulităţii absolute, fiind obligatoriu a formula o acţiune în anulare, în termenele şi condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004, care, după cum s-a reţinut deja, a fost formulată în anul 2014 şi a fost respinsă, ca nefondată, prin sentinţa nr. 4235 din 30 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2014, definitivă prin decizia nr. 3386 din 3 iunie 2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Faţă de aceste considerente, constatând că nu este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost invocat şi argumentat de către recurentul-reclamant, şi că decizia instanţei de apel este legală, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca nefondată.

Respinge excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. M.D.G.P. 7/2014, ca inadmisibilă.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva deciziei civile nr. 63A din 31 ianuarie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 iunie 2025.