Suspension of consumer protection order: ambiguity of repayment measures and imminent patrimonial harm under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi Fisca, la data de 31.05.2023, astfel cum a fost modificată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, a executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 425/23.05.2023 prin care s-a dispus încetarea practicii comerciale incorecte sancţionate potrivit procesului-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/15.05.2023, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1089 din 30 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU PROTECŢIA CONSUMATORILOR, astfel cum a fost modificată; a dispus suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 425/23.05.2023 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestuia.

De asemenea, a obligat pârâta la plata cheltuielilor de judecată către reclamantă, în sumă de 13.000 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru şi onorariu de avocat.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, cu consecinţa respingerii cererii de suspendare ca netemeinică şi nelegală şi menţinerea producerii efectelor O.P.A.N.P.C. nr. 425/23.05.2023.

În esenţă, cu privire la cazul bine justificat, recurenţii-pârâţi au susţinut că instanţa de fond în mod eronat a reţinut neclaritatea măsurilor dispuse prin actului administrativ contestat.

În acest sens, au arătat că prin Legea nr. 363/2007 s-au instituit competenţe în sarcina Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor în ce priveşte combaterea practicilor incorecte, care are posibilitatea de a aplica măsurile necesare pentru remedierea efectului prejudiciabil asupra consumatorilor şi pentru descurajarea operatorilor economici în a mai folosi astfel de practici incorecte.

Protecţia consumatorilor reprezintă o componentă de bază a sistemului protecţiei sociale, având în vedere un ansamblu de dispoziţii privind iniţiativa publică şi privată, destinată a asigura şi a ameliora continuu respectarea intereselor consumatorilor. Atribuţiile instituţiei A.N.P.C sunt create pentru a asigura nevoile consumatorilor români atât prin modificări legislative cu privire la evoluţia domeniului comercial privind legislaţia naţională, dar şi pentru armonizarea legislaţiei europene cu cea naţională. Autoritatea acţionează pentru prevenirea şi combaterea practicilor care dăunează vieţii, sănătăţii, securităţii şi intereselor economice ale consumatorilor, iar încrederea consumatorilor la condiţiile de piaţă sunt foarte importante pentru dezvoltarea unei pieţe eficiente şi pentru protecţia eficace a intereselor consumatorilor.

În opinia recurenţilor-pârâţi, nu se justifică motivarea instanţei de judecată cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ, câtă vreme A.N.P.C. are posibilitatea legală de a întreprinde demersurile necesare pentru protejarea consumatorilor de practicile intimatei-reclamante.

De asemenea, măsurile au fost dispuse şi pot avea aplicabilitate, acestea fiind adoptate şi de documentele depuse, inclusiv la dosarul cauzei, de unde rezultă clar faptul că toate calculele sunt efectuate strict în beneficiul operatorului financiar-bancar, iar consumatorii după o perioadă foarte lungă de timp au un sold foarte mare.

A mai considerat recurenta-pârâtă că instanţa de fond oferă argumente contradictorii în motivarea sa, în mod inexplicabil, dă dovadă de lipsă de imparţialitate, poziţionându-se, în mod neechivoc, de partea intimatei-reclamante prin afirmaţii neargumentate de genul: "astfel cum se arată de către reclamant, conduita sa în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligaţii care par a fi plasate în afara sferei controlului său, iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen excesiv de generic." Aşa cum rezultă din considerentele hotărârii recurate, prima instanţa s-a limitat la a menţiona doar argumentele aduse de intimata-reclamanta, fără să arate care sunt textele de lege în baza cărora susţinerile intimatei-reclamante apar ca fiind legale.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut în mod constant prin jurisprudenţa sa faptul că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia CEDO, nu poate trece drept efectiv decât dacă "cererile şi observaţiile părţilor sunt în mod real ascultate" adică în mod concret examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 din CEDO implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Cu privire la motivarea instanţei de judecată faţă de condiţia pagubei iminente, recurenta-pârâtă a menţionat că în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, intimata trebuia să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Din expunerea motivelor de fapt însă, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre aceste condiţii, intimata-reclamantă anticipând doar discuţii ce ţin de fondul cauzei, cum de altfel a reţinut şi instanţa de fond, respectiv de pretinsa ilegalitate a actului atacat, discuţii ce nu fac însă obiectul prezentei judecăţi, ci a unei potenţiale acţiuni în anulare.

A apreciat că această condiţie nu este îndeplinită în speţă întrucât, executarea actului atacat nu este de natură a produce pagube, dificil de reparat de către intimată, iar operatorul economic nu are în vedere şi prejudicierea consumatorilor pentru că, prin practica comercială utilizată, consumatorii achiziţionează produse de la intimată mai scumpe decât de la un alt operator economic cu activitate similară din cauza reclamelor pe care le utilizează.

Criteriile aduse de către intimata-reclamantă şi reţinute de către instanţa de fond nu corespund definiţiei noţiunii de pagubă iminentă, care este reprezentată numai de prejudiciul material viitor şi previzibil, iar în speţă, intimata-reclamantă a alegat numai împrejurări care nu constituie prejudicii, ci însăşi executarea actului atacat, în condiţiile în care prejudiciul trebuie să reprezinte doar o consecinţă a executării actului administrativ atacat.

În continuare, recurenta-pârâtă a prezentat situaţia de fapt cu privire la acţiunea de control declanşată de către agenţii constatatori din cadrul A.N.P.C în vederea verificării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor, reluând pe larg, măsurile dispuse prin Ordinul Preşedintelui A.N.P.C nr. 467/09.06.2023 contestat în cauză, precum şi apărările formulate în faţa instanţei de fond.

De asemenea, recurenta a solicitat reducerea cheltuielior de judecată acordate de către instanţa de fond. Având în vedere durata redusă a procedurii şi complexitatea scăzută a litigiului, cheltuielile de judecată trebuiau reduse considerabil. Din modalitatea în care instanţa a înţeles să acorde în tot cheltuielile de judecată efectuate de reclamantă reiese fără putinţă de tagadă că a fost lipsită de imparţialitate, fiind încălcat şi sub acest aspect dreptul, la un proces echitabil consfinţit de art. 6 CEDO.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat; Curtea de Apel Bucureşti a pronunţat o hotărâre legală, constatând, în mod corect, îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru dispunerea măsurii de suspendare a executării actului administrativ.

Astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident. Prima instanţă a identificat corect şi complet normele de drept material aplicabile, a explicitat condiţiile impuse de lege, în cercetarea acţiunii în suspendare şi a dezvoltat elementele de analiză a acestor condiţii.

În analiza condiţiei privind cazul justificat, Curtea de Apel a reţinut, în mod legal, caracterul echivoc al măsurilor dispuse prin Ordinul ANPC, de natură a afecta, prima facie, legalitatea actului administrativ contestat. În acest sens, prima instanţă a identificat mai multe argumente ce susţine constatarea lipsei de claritate şi de concizie a Ordinului ANPC: măsura dispusă este echivocă din perspectiva formulei de calcul al ratei lunare ce ar trebui propusă consumatorilor; măsura dispusă este echivocă din perspectiva măsurilor "optime" pe care banca ar trebui să le ia în cazul în care s-ar depăşi gradul maxim de îndatorare şi din perspectiva veniturilor care ar trebui luate în considerare; măsura dispusă este echivocă din perspectivaefectelor pe care le produce, respectiv dacă se solică pentru viitor sau şi pentru trecut; măsura este echivocă din perspectiva veniturilor pe care le analizează Banca pentru calcularea gradului de îndatorare.

De asemenea, Ordinul fiind echivoc/ambiguu, generează dificultatea reală a băncii de a interpreta şi pune în practică măsurile dispuse de autoritate, fapt ce generează riscuri iminente cu privire la aplicarea unor noi sancţiuni contravenţionale şi patrimoniale, din partea ANPC, aspect reţinut în mod corect de către Curtea de Apel Bucureşti.

Cu privire la lipsa de imparţialitate a instanţei de fond, intimata-reclamantă a susţinut că aceasta a analizat în mod obiectiv şi imparţial argumentele părţilor, probele fiind administrate în condiţii de egalitate şi contradictorialitate, recurenta uzând de drepturile sale procesuale pentru a-şi prezenta şi susţine poziţia în litigiu.

Se poate observa, din analiza hotărârii, că prima instanţă a argumentat atât reţinerea unora dintre argumentele reclamantei cât şi respingerea celorlalte teze, fiind mai mult decât evidentă lipsa de părtinire a judecătorului.

Cu privire la criticile recurentei vizând soluţia dată de prima instanţă asupra cheltuielilor de judecată, intimata-reclamantă a invocat Decizia nr. 3/2020 pronunţată de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, arătând că proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor cu complexitatea şi valoarea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie şi nu de legalitate a hotărârii atacate, neputând fi analizată pe calea recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 425/23.05.2023 emis de Preşedintele A.N.P.C. în urma controlului declanşat în vederea verificării respectării prevederilor legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor.

Prima instanţă a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea executării actului administrativ contestat până la soluţionarea acţiunii în anulare, reţinând că sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii impuse de lege, existenţa cazului bine justificat şi producerea unei pagube iminente.

Înalta Curte apreciază că, în speţă, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară, nefiind incident motivul de casare invocat de recurenta-pârâtă circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond", iar conform art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, prevăzută în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, prima instanţă s-a raportat în mod corect la prevederile art. 38 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 50/2010 care stabilesc modalităţile de rambursare a creditelor, respectiv prin rate egale (anuităţi) sau rate descrescătoare. În raport de aceste prevederi legale, măsurile dispuse de recurenta-pârâtă par a nu se încadra la nici una dintre situaţii. Recurenta-pârâtă a impus societăţii bancare să emită noi grafice de rambursare în care principalul creditului datorat să fie achitat în rate egale pe întreaga perioadă de creditare "în raport cu dobânda aferentă creditului". Formularea este una ambiguă, dificil de interpretat în acest cadru procesual, care implică doar o analiză sumară a litigiului, mai ales în condiţiile în care nu se face, în actul atacat, o trimitere la o prevedere legală concretă care să stabilească o astfel de modalitate de calcul a ratelor lunare.

Totodată, există neclarităţi în privinţa conduitei pe care trebuie să o adopte reclamanta şi în cazul dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din ordin.

În acest caz se stabileşte obligaţia reclamantei "de a se asigura de faptul că nu se va depăşi gradul de îndatorare iniţial al consumatorilor, atât pentru contractele în curs cât şi pentru cele viitoare iar în situaţie contrară se vor dispune de urgenţă luarea de măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime, întrucât consumatorul se află încă de la începutul contractului în poziţie de inferioritate, atât financiară cât şi din punct de vedere al cunoştinţelor în domeniu."

Or, conduita reclamantei în acest caz este una dificil de identificat în contextul în care sunt stabilite obligaţii care par a fi plasate în afara sferei controlului său (de a se asigura că nu se va depăşi gradul de îndatorare) iar demersurile care ar putea fi realizate sunt stabilite printr-un termen generic.

Astfel, şi din acest punct de vedere, obligaţia impusă de recurenta-pârâtă ca, în cazul în care, pentru unii consumatori, se depăşeşte gradul de îndatorare iniţial, banca să ia măsuri pentru a veni în sprijinul acestora cu soluţii optime, este imprecisă, instanţa de fond reţinând, în mod corect, că în actul atacat nu se indică, în mod concret, care ar putea fi aceste soluţii şi nici care este temeiul lor legal.

Totodată, nu reiese cu claritate din cuprinsul dispoziţiilor ordinului dacă măsurile care trebuie luate de reclamantă cu privire la contractele în curs de derulare trebuie aplicate retroactiv, de la momentul încheierii contractului, sau numai pentru viitor iar în cazul în care este în discuţie o aplicare retroactivă prin raportare la ce moment ar trebui verificată respectarea gradului maxim de îndatorare.

Toate aceste elemente creează aparenţa unor măsuri lipsite de fundament legal, menite, mai degrabă, să perturbe echilibrul contractual în cadrul contractelor de credit acordate de banca reclamantă, nu să creeze echitate pentru ambele părţi contractante, ceea ce dă naştere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului atacat.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În speţă, punerea în executare a ordinului atacat, prin recalcularea şi comunicarea unor noi grafice de rambursare, după o formulă de calcul dificil de identificat, aşa cum s-a precizat la punctul anterior, dar, în mod vădit, mai favorabilă consumatorilor şi defavorabilă băncii, este de natură să producă consecinţe patrimoniale negative pentru intimata-reclamantă. Aceste consecinţe ar rămâne definitive chiar în situaţia anulării ordinului, în cadrul acţiunii de fond, întrucât, odată acceptat noul grafic de rambursare, banca nu ar mai putea să revină şi să impună consumatorului graficul de rambursare iniţial.

În plus, în mod corect a reţinut instanţa de fond faptul că, în situaţia nesuspendării actului atacat, banca reclamantă ar risca fie să suporte sancţiuni pecuniare, în caz de refuz de executare, fie să încalce normele BNR referitoare la gradul maxim de îndatorare ceea ce, de asemenea, ar putea conduce la aplicarea unor sancţiuni.

Dificil de înlăturat ar fi şi consecinţele măsurilor dispuse pentru rezolvarea situaţiilor de depăşire a gradului de îndatorare iniţial, indiferent care ar fi acestea, fiind previzibil ca aceste măsuri, luate pentru sprijinirea consumatorului, să conducă la diminuarea patrimoniului reclamantei, fără posibilitatea ca aceasta să îşi recupereze pierderea în situaţia în care se va dovedi că măsurile dispuse prin actul atacat sunt nelegale.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 necesare pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

În ceea ce priveşte criticile privind proporţionalitatea cuantumului cheltuielilor de judecată, acestea nu vor fi analizate, Înalta Curte reţinând incidenţa Deciziei nr. 3/2020 pronunţate în recurs în interesul legii, potrivit căreia "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ..".

Faţă de soluţia pronunţată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată şi va obliga recurenta-pârâtă la plata sumei de 5.000 RON, către intimata-reclamantă, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 1089 din 30 iunie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 5000 RON, reprezentând onorariu de avocat, către reclamanta A. S.A., cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.