Court of Accounts' suspension denial upheld; appeal dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 21.02.2023 pe rolul Curţii de apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a formulat contestaţie în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României prin care a solicitat:

- suspendarea executării Deciziei nr. 6/28.09.2022 în ceea ce priveşte măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare, conform dispoziţiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;

- anularea parţială a Deciziei nr. 6/28.09.2022, în ceea ce priveşte măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin a respins cererea de suspendare a măsurii II.9 din Decizia nr. 6/28.09.2022, formulată de reclamantul SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii din 13.03.2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-reclamant a arătat că prin măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/28.09.2022 s-a dispus, în esenţă, recuperarea avansurilor nejustificate şi restituirea acestora la bugetul din care au fost acordate, până la termenul de 31.03.2023.

A susţinut recurentul că reprezentanţii intimatei, prin Decizia nr. 6/2022, au încălcat dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 şi punctul 32 lit. e) din Regulamentul adoptat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curţii de Conturi, care prevăd că stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, ca şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea lui cad în responsabilitatea conducerilor entităţilor supuse verificărilor.

Din această perspectivă, este evident că există o puternică îndoială privind legalitatea Deciziei nr. 6/28.09.2022 întrucât, fără a fi antamat fondul cauzei, se poate observa că intimata şi-a depăşit atribuţiile sale legale şi regulamentare.

În afara elementelor de vădită nelegalitate care reprezintă argumente juridice temeinice pentru suspendarea executării, măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/28.09.2022, recurentul-reclamant a mai arătat că aplicarea acestora a condus la producerea unor prejudicii materiale.

Prin urmare, suspendarea executării măsurilor nr. II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9 din Decizia nr. 6/2022 este oportună pentru a proteja nu numai interesele patrimoniale ale Secretariatului General al Guvernului, dar şi a securităţii raporturilor juridice complexe ce ar putea fi afectate, evitându-se crearea unor situaţii juridice noi, care să facă anevoioasă repunerea părţilor în situaţia anterioară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, solicitând anularea acestui ca nemotivat; pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

Excepţia nulităţii recursului a fost respinsă de instanţă la termenul de judecată din 22 februarie 2024, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

Intimata-părâtă a susţinut, în combaterea recursului, că prin hotărârea recurată s-a făcut în mod corect aplicarea prevederilor art. 14 - art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, instanţa de fond a analizat împrejurarea de vădită nelegalitate invocată de reclamant şi a reţinut că Decizia nr. 6/2022 nu a fost emisă de un organ necompetent, pârâta având competenţa de a exercita controlul conform art. 21 şi urm. din Legea nr. 94/1992, iar măsurile dispuse se înscriu în dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate pct. 32 din R.O.D.A.S., obligaţia de a analiza plăţile efectuate în cadrul contractelor încheiate în cadrul campaniei de informare pentru stabilirea întinderii prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate şi regularitate constatate revenindu-i conducerii S.G.G.

De asemenea, în cauză instanţa de fond a constatat că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente, îndeplinirea unei obligaţii stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate neputând constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, urmând a fi respins, pentru considerentele expuse în continuare.

În speţă, cererea de suspendare a executării a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, în termen de maximum 60 de zile de la introducerea acţiunii principale."

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile prevederilor art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare sau în termen de maximum 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a conţinutului actului care nu mai poate fi revocat, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. (...)".

Prima instanţă a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ, apreciind că nu sunt îndeplinite în cauză cerinţele cazului bine justificat şi pagubei iminente cu privire la măsura dispusă la pct. II.9 din Decizia nr. 6/2022 a Curţii de Conturi.

Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond cu privire la cererea de suspendare a executării este corectă.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puţin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanţa poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Recurenta-reclamantă a invocat drept caz bine justificat împrejurarea că intimata Curtea de Conturi a României şi-a depăşit atribuţiile sale legale, măsura de la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 şi a pct. 32 lit. e) din R.O.D.A.S., care prevăd că stabilirea întinderii prejudiciului, dacă este cazul, ca şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea lui cad în responsabilitatea conducerilor entităţilor supuse verificării.

Or, analizând împrejurarea de vădită nelegalitate invocată de reclamant, instanţa de fond în mod corect a reţinut că măsurile dispuse la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 se înscriu în dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, coroborate pct. 32 din R.O.D.A.S., obligaţia de a analiza plăţile efectuate în cadrul contractelor încheiate în cadrul campaniei de informare pentru stabilirea întinderii prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate şi regularitate constatate revenindu-i conducerii S.G.G.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reşine că echipa de audit a constatat abaterea de la legalitate şi doar a estimat întinderea prejudiciului, măsurile de la pct. II. 9 din Decizia nr. 6/2022 fiind dispuse în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum şi ale R.O.D.A.S. Astfel, s-a stabilit în sarcina conducerii SGG obligaţia de a determina întinderea exactă a prejudiciilor cauzate de abaterile constatate, precum şi de a întreprinde dermersurile necesare în vederea recuperării acestora.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a constatat că nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită în cauză, având în vedere că îndeplinirea unei obligaţii stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, a constatat din analiza probelor administrate faptul că nu reiese nici posibilitatea de perturbare previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. b), m) şi r) din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, prin sentinţa nr. 1901 din 27.11.2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul Secretariatul General al Guvernului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect acţiunea în anularea parţială a Deciziei nr. 6/28.09.2022, în ceea ce priveşte măsurile II.9 dispuse pentru remedierea abaterilor de la pct. 9.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un argument în susţinerea neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, întrucât constituie un reper în verificarea aparenţei de legalitate a actelor administrative atacate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate asupra legalităţii actului contestat, pronunţându-se în sensul validării acestuia.

Cu alte cuvinte, confirmarea pe fond a legalităţii actului administrativ de către instanţa care a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare şi care a avut posibilitatea administrării unui probatoriu complex şi analizării actului dedus judecăţii sub toate aspectele, într-o procedură ce excede limitelor impuse acţiunii având ca obiect suspendarea executării actului administrativ şi pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, face de prisos analiza, la nivel aparent, a legalităţii actului administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este legală, prin recurs nefiind aduse argumente care să determine pronunţarea unei soluţii contrare, cu atât mai mult cu cât aceasta a fost confirmată şi de hotărârea pronunţată în acţiunea în anularea actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în dosarul de faţă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurentul-reclamant Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 13 martie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 13 martie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.