Preliminary complaint deadline for individual administrative acts approving employee share acquisition

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul a Curţii de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 ianuarie 2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat acţiune în anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii "OMV Petrom" - S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia, publicată în M. Of. nr. 560 din 8 iunie 2022.

Ministerul Energiei a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul Guvernului României, prin care solicită admiterea cererii.

Referitor la admisibilitatea cererii de intervenţie accesorie, a invocat dispoziţiile art. 61 din C. proc. civ., susţinând că cererea de intervenţie accesorie este admisibilă, având în vedere calitatea Ministerului Energiei de iniţiator al Hotărârii Guvernului nr. 746/2022 şi de organ de specialitate al administraţiei publice centrale; în considerarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite de legiuitor, Ministerul Energiei justifică un interes legitim şi actual în participarea la judecata procesului, sens în care solicită admiterea cererii de intervenţie accesorie în susţinerea pârâtului Guvernului României.

Reclamantul A. a formulat precizări la cererea de chemare în judecată în sensul că acţiunea este întemeiată pe dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ.

A învederat reclamantul că H.G. nr. 746/2022 este, în opinia sa, un act administrativ cu caracter normativ, iar nu un act administrativ individual, cum greşit îl califică I. C. civ..J în Decizia nr. 2/2023 dată în soluţionarea unei chestiuni de drept.

La termenul de judecată din 4 mai 2023, curtea a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Energiei în interesul pârâtului Guvernului României.

La acelaşi termen a dispus respingerea excepţiei nulităţii pentru lipsa motivelor de fapt de drept, potrivit considerentelor meţionate în practicaua prezentei sentinţe.

Totodată, a pus în discuţie excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru tardivitatea procedurii prealabile invocată prin întâmpinare de pârâtul Guvernul României, asupra căreia a rămas în pronunţare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 81 din 4 mai 2023, Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru formularea tardivă a plângerii prealabile şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României-Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul Ministerul Energiei, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului, recurentul – reclamant susţine, în primul rând, că instanţa fondului a calificat H.G. atacată cu acţiunea în anulare ca fiind un act administrativ individual, ceea ce atrăgea obligativitatea procedurii administrative prealabile - recursul graţios - exercitată în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Instanţa fondului este în eroare, H.G. nr. 746/2022 nefiind act administrativ individual, ci normativ.

Recurentul arată că, deşi în principiu, este de acord că un act administrativ adresat mai multor subiecte de drept expres determinate este un act individual iar nu normativ, H.G. atacată cu acţiunea în anulare din speţă nu reglementează exercitarea dreptului de cumpărare de acţiuni ale Petrom S.A. doar pentru reclamanţii şi intervenienţii în interes propriu din dosarul nr. x/2022 (în care a fost pronunţată Decizia nr. 2370/08.05.2019, definitivă de la pronunţare), ci exercitarea dreptului tuturor salariaţilor Petrom S.A. de la un anumit moment (neprecizat în H.G. nr. 746/2022 şi nici în alt act administrativ sau normativ), nedeterminaţi individual nici în H.G. atacată şi, evident, nici în titlul executoriu, nefiind parţi în dosarul nr. x/2015.

Subiecţii cărora se adresează H.G. atacată sunt doar determinabili, iar nu determinaţi, motiv pentru care actul administrativ atacat este normativ iar nu individual, ceea ce înseamnă că plângerea administrativă prealabilă poate fi formulată oricând.

În al doilea rând, în mod nelegal a respins prima instanţa apărarea sa, opusă excepţiei tardivităţii plângerii prealabile, întemeiată pe dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ.

În conformitate cu norma legală antementionată, reclamantul a susţinut că plângerea administrativă prealabilă nu numai că nu este tardivă, dar nici măcar nu era necesară.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (5) teza ultima din Legea nr. 554/2004, în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 din lege nu este obligatorie plângerea prealabilă. Or, acţiunea în anulare a fost întemeiată pe disp. art. 4 şi, ca urmare, plângerea prealabilă nu este obligatorie.

Prima instanţa a respins aceasta apărare motivat de faptul că nu a făcut dovada că actul administrativ atacat a intrat în circuitul civil - a produs efecte juridice -, în sensul că nu a evocat în concret şi nici nu a dovedit efectele produse.

Or, şi sub acest aspect instanţa fondului este în eroare, întrucât ipoteza în care plângerea prealabilă nu este necesară, prevăzută de art. 7 alin. (5) teza ultima din Legea nr. 554/2004 este diferită de ipoteza prevăzută de art. 7 alin. (5) teza penultimă, dovada că actul administrativ atacat a produs efecte juridice şi nu mai poate fi revocat fiind cerută doar în ipoteza penultima, iar nu şi in ipoteza ultimă, adică, precum în speţă, a acţiunilor întemeiate pe disp. art. 4 din lege.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul – pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând legalitatea hotărârii instanţei de fond.

A arătat intimatul că argumentele recurentului-reclamant nu pot fi primite întrucât hotărârea Guvernului contestată nu este un act administrativ cu caracter normativ, impunându-se a se observa, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, că această calificare, de act administrativ cu caracter individual şi nu normativ, în ceea ce priveşte H.G. nr. 746/2022 a fost realizată de ÎCCJ - CDCD prin Decizia nr. 2/2023.

Stabilind corect, caracterul actului, în continuare, instanţa de fond a făcut şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), alin. (11) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

Reclamantul a înaintat, la data de 07.12.2022, conform recipisei depusă la dosar, o plângere prealabilă. Or, prin raportare la data publicării H.G. nr. 746/2022 - 08.06.2022, demersul reclamantului nu respectă termenul de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (1) sau alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată este depăşit, în speţă, şi termenul de prescripţie de 6 luni, stabilit de aceleaşi dispoziţii legale (termen permis de lege doar sub rezerva dovedirii "motivelor temeinice").

În speţă, nu poate fi contestat faptul că reclamantul avea cunoştinţă despre H.G. nr. 746/2022, în condiţiile în care exista pe rolul CAB- SCAF, dosarul nr. x/2022 având ca obiect soluţionarea cererii formulată de reclamant în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004.

În subsidiar, a susţinut legaliitatea emiterii H.G. nr. 746/2022.

4.2. Intimatul – intervenient Ministerul Energiei a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

A susţinut intimatul că fundamentarea recurentului-reclamant referitoare la caracterul normativ al H.G. nr. 746/2022 este eronată întrucât acesta este un act administrativ cu caracter individual, în prezenta speţă, subiecţii fiind determinabili, aşa cum însuşi recurentul-reclamant recunoaşte prin memoriul de recurs, dar şi determinaţi, hotărârea de guvern adresându-se numai foştilor salariaţi.

Prin urmare, apărarea recurentului, în sensul că actul administrativ contestat este un act normativ, iar plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, nu poate fi primită, având în vedere caracterul individual al actelor administrative contestate.

Pe fondul cauzei, a susţinut, de asemenea, legalitatea Hotărârii de Guvern nr. 746/2022.

5. Aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului pentru lipsa timbrajului, invocată prin întâmpinare de către intimatul – pârât Guvernul României, respectiv excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea în cazurile de casare, invocată prin concluziile scrise de intimatul – intervenient Ministerul Energiei, au fost respinse de către instanţă, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea H.G. nr. 746/8.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii S.C. OMV Petrom S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "Petrom" - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV Petrom" - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Reclamantul a invocat pretinsa executare necorespunzătoare a deciziei civile 2370/8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei menţionate şi până la executarea obligaţiei.

În drept, dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului".

Hotărârea curţii de apel a fost pronunţată în aplicarea acestor dispoziţii, instanţa constatând că reclamantul a anexat cererii de chemare în judecată plângerea prealabilă administrativă din 07.12.2022, transmisă Guvernului României cu scrisoare recomandată, plângere formulată după termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, care a început să curgă de la data de 8.06.2022 (data publicării în Monitorul Oficial) şi care s-a împlinit la data de 8.07.2022.

Analizând din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. criticile de recurs formulate de către recurentul-reclamant, Înalta Curte constată netemeinicia acestora.

Sub un prim aspect, recurentul – reclamant a reiterat apărarea referitoare la caracterul de act normativ al actului atacat, în raport de care ar fi aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (11) potrivit cărora: "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând."

În ceea ce priveşte caracterul H.G. nr. 746/8.06.2022, nu pot fi reţinute susţinerile recurentului potrivit cărora caracterul de act normativ rezidă din împrejurarea că acesta este adresat unui număr nedeterminat de subiecţi, întrucât nu vizează doar reclamanţii şi intervenienţii din dosarul nr. x/2022, ci exercitarea dreptului tuturor salariaţilor Petrom S.A. de la un anumit moment (neprecizat).

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte. Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Aşa cum a reţinut şi prima instanţă, hotărârea din speţă are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmăreşte stabilirea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.

H.G. nr. 746/2022 nu doar că a fost emisă în executarea unei hotărâri judecătoreşti, care prin natura ei vizează un raport juridic cu subiecţi determinaţi, respectiv a deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, însă subiecţii acesteia sunt determinaţi prin chiar denumirea actului, privind cotele procentuale ce urmează a fi achiziţionate de salariaţii Societăţii "OMV Petrom" - S.A.

În plus, natura de act administrativ cu caracter individual rezultă şi din considerentele Deciziei nr. 2/2023 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a vizat interpretarea dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită Guvernului României prin Decizia nr. 2370 din 8 mai 2019 pronunţată în Dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Aminteşte Înalta Curte că potrivit deciziei menţionate prin care s-a tranşat aspectul că dispoziţiile art. 24 alin. (1) - (3) din Legea nr. 554/2004, "trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de o instanţă de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situaţia în care obligaţia stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual", s-a reţinut că "obligaţia unei autorităţi publice de a adopta/emite un act administrativ unilateral cu caracter individual este inclusă în obligaţia impusă autorităţii publice să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative" (par. 103) şi că "obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul creditorilor, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere." (par. 122).

Stabilind natura de act administrativ cu caracter individual a hotărârii atacate, prima instanţa a constatat în mod corect tardivitatea plângerii prealabile în raport de incidenţa dispoziţiilor alin. (1) ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe calea recursului, sau a susţinerilor formulate la fond, nefiind invocate alte apărări referitoare la data luării la cunoştinţă, sau a existenţei vreunui "motiv temeinic" care ar justifica incidenţa tezei finale din dispoziţiile legale reţinute.

În ceea ce priveşte cea de a două critică dezvoltată în recurs, referitoare la greşita interpretare a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.", Înalta Curte constată de asemenea, caracterul nefondat al acesteia.

Recurentul – reclamant a solicitat respingerea excepţiei inadmisibilităţii, pe motiv că în cazul acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 procedura prealabilă nu este obligatorie.

Critica a fost dezvoltată ca un subsidiar apărărilor privind natura de act administrativ cu caracter normativ, având în vedere că legea interzice în această ipoteză, prin art. 4 alin. (4), exercitarea excepţiei de nelegalitate.

Cu privire la aceste aspecte se impune a se preciza că, deşi temeiul de drept al cererii de chemare în judecată a fost indicat ca fiind reprezentat de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond, în virtutea dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ., potrivit cărora revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente, a soluţionat în mod corect cererea de chemare în judecată conform obiectului ce rezultă din conţinutul său, respectiv "Acţiune în anularea H.G. nr. 746/8.06.2022"

Înalta Curte aminteşte dispoziţiile alin. (3) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora efectul admiterii excepţiei de nelegalitate îl reprezintă înlăturarea actului administrativ de la soluţionarea unui litigiu ("va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată"), în timp ce prezenta acţiune vizează, ca unic obiect, anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 746/8.06.2022, cerere care este întemeiată pe dispoziţiile art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

Mai reţine Înalta Curte că a fost invocată şi o altă teză a dispoziţiilor art. 7 alin. (5), respectiv ipoteza actului administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, astfel că în mod nefondat s-a susţinut prin motivele de recurs eroarea instanţei privind motivarea sentinţei.

Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, după cum rezultă din formularea lipsită de echivoc a dispoziţiilor art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 8 alin. (1) şi ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termenele incidente cu privire la plângerea prealabilă sunt stricte şi riguros reglementate, reprezentând punctul de referinţă pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ.

Excepţiile prevăzute de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare şi aplicare, astfel încât, potrivit normelor de tehnică legislativă, nu ar trebui să permită o interpretare extensivă, care ar goli de conţinut prevederile anterior menţionate.

Nici aceasta ipoteză nu este îndeplinită în cauză, în raport de argumentele prezentate în cuprinsul prezentei decizii, întrucât nu ne aflăm nici în prezenţa revocării actului administrativ de către emitent şi nici în ipoteza unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele, situaţie în care excepţia ar putea fi justificată de caracterul pur formal al unei plângeri prealabile adresate emitentului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 81 din 4 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.