Dismissal of suspension request for statutory term dismissal: interim prime minister's discretion and lack of factual justification do not create apparent illegality

Şedinţa publică din data de 15 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Prim-ministrul României şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, a solicitat:

(i) suspendarea executării Deciziei Prim-ministrului României nr. 547/17.11.2021, publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 1097 din 17 noiembrie 2021, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze;

(ii) anularea Deciziei Prim-ministrului României nr. 547 din 17 noiembrie 2021;

(iii) obligarea pârâtului Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la reintegrarea sa în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor;

(iv) obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata drepturilor băneşti de care ar fi beneficiat, ca diferenţă dintre salarizarea acordată pentru funcţia pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 547 din 17 noiembrie 2021 şi salarizarea aferentă funcţiei de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 547 din 17 noiembrie 2021 şi până la data reintegrării efective în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor;

(vi) obligarea la plata sumei de 20.000 de RON cu titlu de daune morale şi a cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea din 15.04.2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins primul capăt de cerere formulat de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Prim-ministrul României şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, având ca obiect suspendarea executării Deciziei Prim - ministrului României nr. 547/17.11.2021, până la soluţionarea definitivă a cauzei, ca neîntemeiat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 15 aprilie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (10 pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurentul – reclamant a suţinut că soluţia primei instanţe este consecinţa unei aplicări greşite a prevederilor art. 14 alin. (1) raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004 şi a normelor de drept material care reglementează numirea şi eliberarea din funcţie a preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, precum şi exercitarea atribuţiilor de către Prim-ministrul României în condiţiile interimatului funcţiei.

Prima instanţă, deşi a constatat îndeplinită condiţia pagubei iminente, a reţinut în mod greşit neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în considerarea următoarelor argumente:

Eliberarea din funcţie a fost dispusă, în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv de fapt care să justifice un astfel de demers şi cu nerespectarea termenului pentru care a fost dispusă numirea în funcţie, respectiv 5 ani începând cu data de 26 noiembrie 2019.

Niciunul dintre cele trei temeiuri normative indicate în cuprinsul deciziei de eliberare din funcţie, respectiv art. 29 şi art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, nu justifică şi nici nu motivează, prin el însuşi, măsura de încetare a numirii anterior împlinirii termenului stabilit prin Decizia nr. 552 din 26 noiembrie 2019 a Prim-ministrului României.

În privinţa necesităţii motivării actului administrativ, recurentul a făcut ample susţineri cu trimitere la jurisprudenţa secţiei (e.g. Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010), arătând că opţiunea emitentului actului de a se rezuma la indicarea unor texte legale, fără a preciza motivele concrete care au fost avute în vedere la momentul emiterii actului administrativ, conduce la manifestarea în cauză a unei îndoieli puternice şi evidente asupra prezumţiei de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ analizat.

Prezintă relevanţă şi împrejurarea că mandatul pentru care a fost numit în funcţie a fost stabilit pentru un termen determinat, de 5 ani, iar nu pe o durată nedeterminată. Ca atare, a fortiori, era necesară precizarea motivelor care ar fi justificat revocarea din funcţie anterior împlinirii acestui termen.

Astfel, art. 29 şi art. 31 lit. a) din Codul administrativ prevăde că prim -ministrul are atribuţia de numire, respectiv de eliberare din funcţia de preşedinte ANSVSA pe bază de decizie, însă raportat la definiţia legală a actului administrativ dată de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, obligaţia de motivare se aplică şi deciziilor emise de prim-ministru.

Pentru a se respecta principiul legalităţii şi pentru a se evita atitudinea arbitrară şi excesivă a premierului, motivarea actului administrativ de demitere era obligatorie, iar în această cauză nu există. Mai mult decât atât, dat fiind faptul că premierul demis nu mai putea demite miniştri/secretari de stat în perioada de interimat, decizia nemotivată de eliberare din funcţie a preşedintelui ANSVSA apare ca disproporţionată în raport cu scopurile vizate.

Dreptul de apreciere nu poate fi însă exercitat în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale şi în afara oricărui control pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani [art. 6 6 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 pentru organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor], se exprimă astfel intenţia legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcţiei.

A arătat recurentul că la momentul emiterii deciziei de eliberare din funcţie, prim-ministrul României exercita cu caracter interimar funcţia de şef al Guvernului României, fiind demis în data de 5 octombrie 2021. După această dată, premierul demis a avut responsabilităţi limitate şi, până la numirea unui nou premier, acesta se putea ocupa doar de administrarea treburilor publice.

În acest cadru şi având în vedere împrejurarea că analiza îndeplinirii cerinţei unui caz bine justificat nu presupune decât că, din împrejurările concrete ale cauzei, să rezulte o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, fără a fi pusă în discuţie însăşi valabilitatea actului administrativ contestat, este nelegală afirmarea de către prima instanţă a posibilităţii analizei acestui aspect doar pe fondul capătului de cerere având ca obiect anularea actului.

În realitate, prin raportare la dispoziţiile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţie, care restrâng atribuţiile prim-ministrului ce exercită funcţia interimar, actul administrativ de eliberare din funcţie al unui membru al Guvernului (în speţă, secretar de stat) nu poate avea decât natura juridică a unui act de dispoziţie.

Prin urmare, arată recurentul, depăşirea cadrului de exercitare a atribuţiilor prim-ministrului interimar (demis), dovedită în cauză prin prisma naturii actului şi a funcţiei pe care a exercitat-o în cadrul Guvernului, este de natură a conduce la manifestarea unei îndoieli puternice şi evidente asupra prezumţiei de nelegalitate a actului, astfel încât apreciază că este întrunită cerinţa existenţei unui caz bine justificat.

Totodată, apreciază că nu se justifică reţinerea de către prima instanţă a puterii de lucru judecat provizorie, în legătură cu sentinţa nr. 216/10.02.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, deoarece şi în considerentele sentinţei recurate instanţa a apreciat că motivele invocate pot fi analizate în procedura specifică acţiunii de fond, iar nu a cererii de suspendare. Ca atare, aceste motive nu au fost reţinute din perspectiva manifestării cerinţei existenţei unui caz bine justificat, sub aspectul punerii în discuţie a prezumţiei de legalitate a actului

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă ANSVSA a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând argumentaţia de la fondul cauzei.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, ţinând seama şi de apărările intimatei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere de suspendare, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a Deciziei Prim-ministrului României nr. 547 din 17.11.2021, prin care s-a dispus eliberarea sa din funcţia de preşedinte, cu rang de secretar de stat, al Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

Prima instanţă a respins cererea de suspendare pentru neîndeplinirea cumulativă a prevederilor art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, reţinând că în lipsa cazului bine justificat, îndeplinirea condiţiei pagubei iminente nu poate constitui, numai prin ea însăşi, un motiv întemeiat de suspendare a executarii actului administrativ.

Cu titlu prealabil, se reţine că recursul vizează exclusiv cazul bine justificat, argumentele instanţei de fond care susţin îndeplinirea condiţiei privind iminenţa pagubei nefiind recurate.

Răspunzând criticilor formulate de recurent care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acestora.

Principala critică a recurentului se referă la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru acordarea suspendării, cu referire la cazul bine justificat.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se circumscriu cazului bine justificat: "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în discuţie.

Este adevărat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării. Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanţe, în sensul că cercetarea aspectelor de nelegalitate legate de modul de exercitare a atribuţiilor prim-ministrului pe parcursul interimatului, prin raportare la dispoziţiile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţie, nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Înalta Curte reţine, totodată, că cercetarea sumară a legalităţii deciziei de eliberare din funcţie din perspectiva îndeplinirii condiţiei privind motivarea, în limitele specifice acestei proceduri, în care nu este îngăduită prejudecarea fondului, nu este aptă să conducă la o concluzie contrară celei la care a ajuns prima instanţă.

Recurentul-reclamant a fost numit în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat al A.N.S.V.S.A în baza Deciziei nr. 552/26.09.2019, iar prin Decizia nr. 547/17.11.2021 a fost eliberat din funcţie, decizie emisă de Prim-ministrul României în conformitate cu dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 57/201 privind Codul administrativ, potrivit cărora: "Primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului;

b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului;

c) secretarii de stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului;

d) secretarii de stat şi subsecretarii de stat;

e) alte persoane pentru care are competenţa de numire, în cazurile prevăzute de lege."

Rezultă din acest text legal că numirea şi eliberarea din funcţia de secretar sau subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege prim- ministrului în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerelor şi a celorlalte autorităţii ale administraţiei publice.

Legea nu prevede nicio condiţie pentru numirea în funcţia de secretar de stat, cum ar fi parcurgerea unor proceduri de selecţie, prin susţinerea unui concurs/examen, ori îndeplinirea anumitor condiţii de studii ori experienţă profesională, numirea fiind dispusă, fără necesitatea unei motivări în fapt, în baza prerogativelor prim-ministrului şi în consideraţia unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de acesta persoanei beneficiare.

Conform principiului simetriei actelor juridice, organul care numeşte o persoană într-o funcţie publică, având putere discreţionară în acest sens, are dreptul de a o elibera din acea funcţie, bucurându-se de aceeaşi marjă largă de apreciere. Atât timp cât numirea în funcţia de secretar de stat se dispune printr-un act administrativ care nu cuprinde motivele de fapt care sprijină această decizie, eliberarea din funcţie nu se poate dispune în condiţii diferite, mai stricte decât cele avute în vedere la ocuparea funcţiei.

Înalta Curte are în vedere şi împrejurarea că, deşi decizia de numire în funcţie a unui secretar de stat are natura unui act administrativ, astfel încât numirea în funcţie are în vedere criterii de oportunitate care se înscriu în marja de apreciere a organului emitent, respectiv Prim-ministrul României şi, cel puţin la o analiză sumară, nu îmbracă forma unui exces de putere.

Pentru a fi în prezenţa unui exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, este necesar ca actul administrativ să fie emis cu încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau cu încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. În cauză decizia de eliberare din funcţie a fost emisă de pârâtul Prim-ministrul României în limitele competenţei prevăzute de art. 31 din Codul administrativ, iar în ceea ce priveşte încălcarea drepturilor reclamantului, Înalta Curte reţine că acesta a fost eliberat din funcţie în aceleaşi condiţii în care a fost numit, astfel încât, la nivel de aparenţă, nu poate fi sesizată o vătămare a drepturilor sau intereselor reclamantului.

Specificul procedurii de numire în funcţia publică se menţine şi în ceea ce priveşte eliberarea din funcţie, dreptul reclamantului de a fi menţinut în funcţie neputând fi opus interesului public pe care autoritatea îl ocroteşte – buna funcţionare a autorităţilor ministeriale - decât în cazul în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă, a dreptului de apreciere a autorităţii publice, împrejurări care fac, însă, obiectul cercetării în fond a cauzei.

În acest context, neprezentarea motivelor de fapt, ci doar a temeiurilor de drept, care au determinat eliberarea din funcţie a reclamantului, nu constituie un element de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Împrejurarea că prin art. 6 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 pentru organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor se reglementează durata mandatului preşedintelui respectiv vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor la 5 ani, fără a se stabili în mod expres condiţiile de eliberare din această funcţie înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge prim-ministrului posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii instituţiei chiar şi prin eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz revine instanţei de fond obligaţia de a verifica conformitatea deciziei atacate cu legea, din perspectiva respectării, în conduita autorităţii emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv şi/sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autoritatea publică este chemată să-l ocrotească, analiză care nu poate avea loc în cadrul cererii de suspendare.

Pentru aceste considerente, instanţa de control judiciar reţine că lipsa motivării în fapt a deciziei a cărei suspendare se solicită nu creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, aptă să conducă la suspendarea executării sale, nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pretinsă de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reţinând şi apărarea intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că cererea de suspendare a actului administrativ în litigiu, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost respinsă definitiv prin decizia nr. 5750/29.11.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, iar în cauza de faţă, întemeiată pe articolul 15 al aceleiaşi legi, nu au fost relevate aspecte noi, de natură să formeze convingerea că în prezent nu se mai menţin împrejurările avute în vedere la pronunţarea deciziei definitive menţionate care au infirmat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Un argument suplimentar în sensul inexistenţei unei aparenţe de nelegalitate a actului administrativ în litigiu este oferit de sentinţa nr. 1324 din 22 iulie 2022, prin care Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, în primă instanţă, acţiunea în anularea Deciziei Prim -ministrului României nr. 547/17.11.2021. Deşi, nefiind definitivă, această sentinţă are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precitat, cele două condiţii impuse de legiuitor, cazul bine justificat şi paguba iminentă, trebuie întrunite cumulativ pentru acordarea suspendării.

Ca urmare, chiar dacă instanţa de fond a reţinut îndeplinită condiţia pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în lipsa cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 14 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva încheierii din 15.04.2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.