School inspector wins appeal: contested evaluation report and "Satisfactory" rating annulled, grievance procedure ordered re-run.

Şedinţa publică din data de 15 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa înregistrată sub nr. x/2019, la data de 04.12.2019, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând:

(i) anularea fişei de (auto) evaluare înregistrată la Ministerul Educaţiei Naţionale sub nr. x/02.09.2019, în partea privitoare la punctajul acordat de comisia de evaluare constituită la nivelul pârâtului, ca urmare a evaluării activităţii manageriale pe care a desfăşurat-o în calitate de inspector general adjunct al Inspectoratului Judeţean Constanţa în perioada 01.09.2018- 31.08.2019.

(ii) anularea fişei de (auto)evaluare primită de la Ministerul Educaţiei Naţionale şi fără număr de înregistrare din data de 19.10.2019, în partea privitoare la punctajul acordat de comisia de contestaţii constituită la nivelul pârâtului, ca urmare a soluţionării contestaţiei şi, implicit, a solicitării de reevaluare a activităţii manageriale pe care a desfăşurat-o în calitate de inspector general adjunct al Inspectoratului Judeţean Constanţa în perioada 01.09.2018- 31.08.2019 şi a actelor care au stat la baza întocmirii acesteia.

(iii) anularea adresei nr. x din 04.11.2019 reprezentând răspunsul la contestaţia împotriva fişei de (auto)evaluare.

(iv) obligarea pârâtului la reluarea procedurii de evaluare a activităţii manageriale pe care a desfăşurat-o în perioada 01.09.2018- 31.08.2019 în calitate de inspector general adjunct al Inspectoratului Judeţean Constanţa;

(v) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 121 din 24.09.2020, Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale;

(ii) a anulat Raportul nr. x/31.10.2019 încheiat în urma soluţionării contestaţiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către Inspectorul şcolar general adjunct, doamna A. din Inspectoratul Şcolar Judeţean Constanţa, în anul şcolar 2018 – 2019, precum şi calificativul final "Satisfăcător" acordat reclamantei ca urmare a soluţionării contestaţiei, comunicat prin adresa nr. x/04.11.2019;

(iii) a dispus reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei formulate de reclamantă, înregistrată la MEN cu nr. 16556/22.10.2019;

(v) a respins cererea de anulare a fişei de (auto)evaluare nr. 37007/02.09.2020.

(vi) a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 3650 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 121 din 24.09.2020, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, în temeiul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică adusă sentinţei recurate vizează greşita aplicare a prevederilor art. 61 alin. (2) lit. c)1 din O.U.G. nr. 57/2019, cu privire la constatarea instanţei de fond referitoare la nelegalitatea aprobării raportului de evaluare de către secretarul general al Ministerului Educaţiei Naţionale, iar nu de către Ministrul Educaţiei Naţionale.

În opinia recurentului-pârât, ipoteza prevăzută de art. 61 alin. (2) lit. c)1 din O.U.G. nr. 57/2019 este clară, în sensul că secretarul general al ministerului "îndeplineşte, prin excepţie de la prevederile art. 56 alin. (1) lit. d), calitatea de ordonator principal de credite şi de reprezentant legal, pe perioada vacantei funcţiei de ministru în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a exercitării atribuţiilor"

Astfel, instanţa de fond trebuia să reţină că secretarul general, pe lângă calitatea de ordonator de credite, avea şi calitatea de reprezentant legal al ministerului şi, pe cale de consecinţă, dreptul de a aproba raportul în cauză, cele două calităţi fiind exercitate cumulativ.

Referitor la nemotivarea Raportului nr. x/31.10.2019, recurentul susţine că instanţa de fond a reţinut în mod neîntemeiat că nu s-a efectuat " o minimă analiză a motivelor invocate de reclamantă în contestaţie sau vreun argument pentru care a fost menţinut sau modificat punctajul"

Din cuprinsul prevederilor art. 10 alin. (1)-(7) din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014, care reglementează activitatea comisiei de evaluare precum şi a celei de soluţionare a contestaţiilor, nu rezultă existenţa unor obligaţii referitoare la întinderea motivării sau obligaţia de a justifica fiecare punct acordat. Singurele menţiuni referitoare Ia instrumentele de notare şi de motivare sunt cele de la art. 10 alin. (5), unde se indică faptul că raportul comisiei precum şi fişa de evaluare cuprind punctajul acordat, obligaţii îndeplinite de către comisie.

Or, din documentele dosarului de evaluare rezultă că pentru fiecare unitate de competenţă şi criteriu de performanţă, atât comisia de evaluare cât şi comisia de contestaţie a acordat un punctaj care se regăseşte în fişa de evaluare la rubrica special destinată, asigurându-se astfel transparenţa şi indicarea algoritmului după care a fost stabilit punctajul final.

După cum însăşi instanţa reţine, în motivarea sentinţei, modul de aplicare a criteriilor de evaluare este un atribut exclusiv al comisiei de contestaţii.

Faptul că motivarea nu este detaliată, nu poate conduce la concluzia că evaluarea a fost făcută în mod arbitrar, aşa cum greşit reţine instanţa, aspect care să legitimeze soluţia de anulare a acesteia.

S-a mai criticat de către recurent şi faptul că instanţa de fond a anulat calificativul acordat de comisia de contestaţie, fără a indica în concret care etapă procedurală a fost încălcată şi nici care a fost vătămarea produsă reclamantei prin aplicarea procedurii. Or, aprecierea punctajului acordat de către comisie pentru fiecare indicator de performanţă în parte este de competenţa exclusivă a acesteia, astfel că, atât punctajul final cât şi calificativul acordat au fost stabilite în mod corect, contestaţia reclamantei fiind soluţionată cu respectarea tuturor etapelor procedurale.

Instanţa de judecată nu se poate substitui angajatorului şi, prin urmare, nu poate să anuleze un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.

3. Apărările intimatei-reclamante

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar, intimata-reclamntă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate.

Cu privire la nelegalitatea aprobării raportului de evaluare de către secretarul general al Ministerului Educaţiei Naţionale, iar nu de către Ministrul Educaţiei Naţionale, intimata-reclamantă a arătat că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019, forma în vigoare la data aprobării raportului de evaluare contestat, respectiv 31.10.2019.

Recurentul -pârât încearcă să inducă în eroare instanţa de recurs, citând în motivare dispoziţiile art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 153/2021, forma în vigoare de la data de 11.06.2021, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 153/2021.

Referitor la nemotivarea Raportului nr. x/31.10.2019, consideră superficiale criticile recurentului, întrucât necesitatea motivării actelor administrative este prima condiţie de legalitate a actului şi o garanţie a respectării drepturilor oricărui cetăţean, pentru a elimina arbitrariul din deciziile autorităţilor publice.

În speţă, în lipsa oricărei motivări a respingerii contestaţiei şi a acordării calificativului, în mod corect instanţa de fond a anulat Raportul nr. x/31.10.2019, prin care s-a acordat calificativul contestat, obligând recurenta la reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei, iar nu la acordarea altui calificativ, fără a interveni în verificarea modului în care au fost aplicate criteriile de evaluare de către comisie.

La data de 15.02.2023, recurentul-pârât a depus concluzii scrise prin care a dezvoltat argumentaţia din recurs.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Astfel, o primă critică formulată de recurent vizează aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019 cu privire la nelegalitatea aprobării raportului de evaluare de către secretarul general al Ministerului Educaţiei Naţionale, iar nu de către Ministrul Educaţiei Naţionale.

Recurentul susţine că ipoteza textului de lege este clară, în sensul că secretarul general avea şi calitatea de reprezentant legal şi, pe cale de consecinţă, dreptul de a aproba raportul în cauză, sens în care citează art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. nr. 57/03.07.2019, în forma modificată prin Legea nr. 153/2021.

Critica este nefondată, întrucât prima instanţă a identificat riguros cadrul normativ incident, concluzionând în sensul încălcării dispoziţiilor art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. nr. 57/03.07.2019 (forma în vigoare la data aprobării raportului de evaluare- 31.10.2019), care prevedea că secretarul general al ministerului " îndeplineşte, prin excepţie de la prevederile art. 56 alin. (1) lit. d), calitatea de ordonator principal de credite, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru sau în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a exercitării atribuţiilor."

Ulterior, prin articolul unic din Legea nr. 153/2021 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 63/2019 pentru completarea art. 61 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 577 din 08 iunie 2021, în vigoare de la data de 11 iunie 2021, forma art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019 privind Codul administrativ a fost modificată, având următorul cuprins:" îndeplineşte, prin excepţie de la prevederile art. 56 alin, (1) lit. d), calitatea de ordonator principal de credite şi de reprezentant legal, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru sau în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a exercitării atribuţiilor".

Or, la data aprobării raportului de evaluare contestat, respectiv 31.10.2019, secretarul general al ministerului, potrivit art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019 privind Codul administrativ, îndeplinea, prin excepţie de la prevederile art. 56 alin. (1) lit. d), calitatea de ordonator principal de credite, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru sau în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a exercitării atribuţiilor, respectiva calitate neavând semnificaţia preluării tuturor atribuţiilor ministrului, ci numai a celor privind calitatea de ordonator principal de credite.

Cum exercitarea atribuţiei de aprobare a raportului în urma soluţionării contestaţiei, conform art. 7 alin. (4) din Metodologia aprobată prin Ordinul MEN nr. 4315/2014, nu avea legătură cu calitatea de ordonator principal de credite a Ministrului Educaţiei Naţionale, în mod corect instanţa de fond a reţinut motivul de nelegalitate referitor la semnarea de către secretarul general, în locul ministrului, a raportului de evaluare nr. x/31.10.2019, în condiţiile în care nu avea această calitate.

Pe cale de consecinţă, recurentul-pârât se află în eroare cu privire la textul de lege aplicabil, întrucât acesta se raportează la art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. 57/03.07.2019 privind Codul administrativ, forma modificată prin Legea nr. 153/2021, care a intrat în vigoare la data 11.06.2021, ulterior aprobării raportului de evaluare nr. x din 31.10.2019, contestat în cauză.

Cât priveşte nemotivarea raportului de evaluare şi soluţia instanţei de fond de anulare a calificativului "Satisfăcător", criticile recurentului-pârât sunt, de asemenea, nefondate.

Înalta Curte reţine că motivarea actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate, constituind o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune în special în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective. Ea trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care să permită verificarea temeiurilor şi efectelor actului administrativ, precum şi a proporţionalităţii măsurii cu împrejurările în care a fost dispusă şi cu interesul public pe care este chemată să îl ocrotească.

Având în vedere limitele de competenţă ale instanţei de contencios administrativ în exercitarea controlului de legalitate, judecătorul fondului a reţinut în mod corect că verificarea modului în care au fost aplicate criteriile de evaluare nu poate fi făcută decât de comisia de soluţionare a contestaţiilor, care are obligaţia de a justifica punctajul acordat fiecărui criteriu atât din perspectiva evaluării proprii, cât şi din perspectiva motivelor susţinute de contestatoare.

Însă, procedura de acordare a calificativului este supusă controlului judiciar, puterea discreţionară a angajatorului neputând depăşi limitele legalităţii.

Analizând conţinutul actului atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că prin raportul de evaluare nr. x/31.10.2019, emis în urma soluţionării contestaţiei, deşi se acordă un punctaj superior (77 pct) corespunzător calificativului "Satisfăcător", comisia de soluţionare a contestaţiilor nu explică sub nicio formă soluţia adoptată, ci doar enumeră unităţile de competenţă şi criteriile de performanţă cuprinse în fişa de evaluare, cu menţionarea punctajului acordat, fără o minimă analiză a motivelor invocate de reclamantă în contestaţie sau vreun argument pentru care a fost menţinut sau modificat punctajul, aspecte care nu acoperă cerinţa motivării actului administrativ, pentru că nu permit verificarea limitei de demarcaţie între puterea discreţionară şi arbitariu.

Or, lipsa cu desăvârşire a motivării calificativului final "Satisfăcător" acordat în urma contestaţiei reprezintă un viciu de legalitate care îi produce intimatei- reclamante o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului administrativ vătămător, cu consecinţa reluării procedurii de soluţionare a contestaţiei.

Nu pot fi primite criticile recurentului-pârât în sensul că instanţa de fond s-a substituit angajatorului în procedura de evaluare, anulând calificativul acordat, câtă vreme judecătorul fondului nu a cenzurat modul de aplicare a criteriilor de evaluare şi calificativul acordat, ci, doar a constatat lipsa unui element esenţial de legalitate a actelor contestate, şi anume motivarea, fiind răsturnată astfel prezumţia de legalitate de care se bucurau actele în discuţie. intimata reclamantă făcând dovada cauzei de nulitate şi a vătămării pe care o invocă.

Este de observat că instanţa de fond a anulat Raportul de evaluare nr. x/31.10.2019 şi calificativul "Satisfăcător" acordat, obligând recurentul-pârât la reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei, iar nu la acordarea unui alt calificativ.

O atare măsură se încadrează în soluţiile pe care este îndrituită să le pronunţe instanţa, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, şi nu poate fi calificată drept o ingerinţă în atribuţiile administraţiei publice, interpretarea contrară propusă de recurentul - pârât fiind de natură să lipsească de efectivitate mecanismul contenciosului administrativ.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 121 din 24.09.2020 a Curţii de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 15 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.