Damages action conditioned on prior annulment of administrative refusal; inadmissibility of illegality exception to bypass challenge deadline

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14.06.2021 sub numărul de dosar x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/9/2021 penalităţile sunt în cuantum de 50.554.56 RON;

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

3. de asemenea, solicită obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1933 din 14 decembrie 2021, a respins cererea de suspendare a judecării cauzei ca neîntemeiată, a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă.

1. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs, arătând că hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea prevederilor legale.

În susţinerea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanţelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment.

În baza acestora, FGA a apreciat că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanţă de asigurare. Mai mult, A. depunând cereri pentru mai multe creanţe de asigurare a fost considerat drept creditor unic de asigurare, fără a se ţine cont de mecanismul specific subrogaţiei - instituţie juridică prin care A. a devenit titular al respectivelor creanţe de asigurare.

Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept:

"În interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în parte."

Pe cale de consecinţă, din perspectiva celor de mai sus, Decizia nr. 16157/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 prima instanţă ar fi trebuit să constate nelegalitatea acesteia, admiţând excepţia de nelegalitate.

Prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. în speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018.

Prin urmare, nelegalitatea refuzului de a dat curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate de ÎCCJ în dosarul nr. x/2019 - respectiv anularea Deciziei nr. 18.140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei 16.517/27.08.2018. Condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea Deciziei 16.517 printr-o hotărâre anterioară, apreciază că prima instanţă încalcă normele de drept materiale care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

Pe cale de consecinţă, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţei şi trimiterea cauzei spre judecare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti, în urma rejudecării instanţa urmând a admite acţiunea şi în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat recurentei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/12.02.2018 constând în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Norma ASF 23/2014), iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Apărările formulate în cauză

Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta A. a formulat la data de 06.07.2017 cererea de plată a sumei de 18.003,76 RON reprezentând suma achitată asiguratului său CASCO în dosarul de daună nr. x.

Cererea de plată a sumei în cuantum de 18.003,76 RON a fost soluţionată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, pârâtul FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menţionate explicit în Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

De asemenea, dispozitivul Deciziei nr. 16517/27.08.2018 menţionează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menţionate în Borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON.

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată recurentei-reclamante A. la data de 03.09.2018, recurenta-reclamantă nefăcând dovada contestării acesteia.

Cererea de plată nr. x/06.07.2017 a A., prin care a fost solicitată plata sumei de 18.003,76 RON acordată în dosarul de daună nr. x este menţionată în Borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia 44.

Astfel, cererea de plată a sumei de 18.003,76 RON a fost în realitate respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat recurenta-reclamantă când a motivat acţiunea în plata despăgubirilor.

În drept, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prevede la art. 18 că "(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...) (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)", iar potrivit art. 19 "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).".

Din analiza sistematică a textelor citate reiese că legiuitorul a recunoscut persoanei vătămate dreptul de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător prin anularea sa.

Prin decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.. 78. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituţia României, se conturează regula acţiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicţie, conţinând şi capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei şi înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepţie, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speţa oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.".

Întrucât, Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 18.003,76 RON, nu a fost contestată în faţa instanţelor de contencios administrativ, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, Înalta Curte constată că, actul se bucură de prezumţia de legalitate.

Pe cale de consecinţă, la momentul introducerii acţiunii în despăgubire recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe cale principală de o instanţă de contencios administrativ. Or, în aceste condiţii nu se poate reţine că în privinţa recurentei-reclamante a luat naştere dreptul de a pretinde despăgubiri pentru pretinsele prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

În ceea ce priveşte criticile aduse respingerii excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit, art. 4 din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.".

Aşadar, admisibilitatea excepţiei de nelegalitate este condiţionată de invocarea acesteia în raport de un act administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv de existenţa unei legături între soluţionarea litigiului pe fond şi actul administrativ respectiv.

Prin excepţia de nelegalitate în discuţie, se constată că deciziei FGA nr. 16517/2018 i se impută contradicţia cu decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia "În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, prin creditor de asigurare se înţelege şi societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliţă CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanţă de asigurare se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, în situaţiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizaţiei către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanţă în parte.".

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a constatat că, excepţia de nelegalitate în discuţie este inadmisibilă, întrucât valorificarea actului administrativ litigios nu intervine pe fondul litigiului, spre a fi îndeplinită condiţia legăturii amintite, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Premisa acordării despăgubirilor litigioase nu este prevăzută de lege a se regăsi în admiterea unei excepţii de nelegalitate, ci în anularea actului administrativ vizat. Legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează din această perspectivă obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acţiunii în anulare.

Altfel spus, acţiunea de contencios administrativ vizând despăgubirile pretinse de partea reclamantă trebuie să se întemeieze pe existenţa unei nelegalităţi a actului administrativ unilateral, confirmată prin anularea sa, iar nu pe admiterea unei excepţii de nelegalitate a respectivului act administrativ în procesul respectiv, a cărei exercitare de altfel este menită să eludeze în cauza de faţă împlinirea termenului de decădere instituit de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 pentru atacarea în anulare a unei decizii FGA.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

4. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1933 din 14 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.