Administrative liability for delayed payment under the insurance guarantee scheme: separate damages action and late interest on administrative debts

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1756 din 22 noiembrie 2021, a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei, invocate de pârât prin întâmpinare precum şi excepţia prematurităţii invocată din oficiu, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată şi a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 8.587 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Totodată, a obligat pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru în cuantum de 10% din suma acordată cu titlul de despăgubiri potrivit prezentei sentinţe, dar nu mai mult de 300 de RON.

A respins în rest cererea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond atât reclamanta A. S.A., cât şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor au declarat recurs.

3.1. Prin motivele de recurs, reclamanta A. S.A. a arătat că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu aplicare greşită şi încălcarea normelor de drept material care reglementează dreptul A. la despăgubiri şi stabilirea daunelor interese moratorii.

3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în motivarea recursului, arată că instanţa de fond a nesocotit prevederile art. 8 din Legea 554/2004: "(1)Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.."

Cererea modificatoare depusă de reclamantă prin care se solicita obligarea la despăgubiri constând în penalităţi de întârziere/dobânzi pentru un pretins prejudiciu cauzat prin respingerea cererii de plata nr. x/30.05.2016 (BO depunere la FGA nr. x/19.04.2016) este inadmisibilă şi în raport de prevederile art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004 .Regula instituita de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea in anularea actului administrativ sa conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător cât si "repararea pagubei cauzate" .

Prin urmare legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acţiunii in despăgubire fata de acţiunea in anularea actului, dar nu in orice condiţii, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului - deci potrivit regulii instituita in cadrul art. 8 din lege- respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător.

În situaţia în care producerea pagubei are loc într-un interval de timp anterior promovării acţiunii principale în contenciosul administrativ, iar persoana vătămată cunoaşte ori, cu o diligentă rezonabilă, poate cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, aceasta trebuie să solicite repararea prejudiciului in integrum odată cu acţiunea principală (împotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, instanţa de fond, de asemenea în mod neîntemeiat, a admis acţiunea şi a dispus obligarea FGA la plata dobânzii legale aferentă debitului, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 pana la data de 29.10.2021, fără a stabili temeiul juridic al întârzierii soluţionării cererii de plata.

Legea 213/2015 nu prevede posibilitatea obligării FGA la daune moratorii, astfel încât, nu se poate stabili niciun termen scadent de la care sa poată fi calculate astfel de daune moratorii sau penalităţi de întârziere.

Fondul de garantare a asiguraţilor nu preia de la asigurătorul în faliment o creanţă certă, lichidă şi exigibilă, ci, în baza dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea specială nr. 213/2015, Fondul stabileşte dacă petentul are calitatea de creditor de asigurare, dacă suma de bani solicitată de petent reprezintă creanţă de asigurare şi care este cuantumul care se justifică a fi acordat la plată din disponibilităţile FGA.

Fondul de garantare a asiguraţilor acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurări, iar nu ca obligaţii proprii ale recurentei, obligaţia fiind născută din raportul contractual al asiguratului sau beneficiarul asigurării cu asigurătorul şi de aceea plăţile făcute de către Fond reprezintă obligaţii ale asigurătorului în faliment, fiind deci achitate sau acoperite în numele şi pe seama acestuia exclusiv în cadrul îndeplinirii procedurii administrative necontencioase reglementată de dispoziţiile Legii nr. 213/2015 şi ale Normei A.S.F. nr. 16/2015- in prezenta Norma ASF 24/2019.

Raporturile juridice dintre FGA şi petenţi sunt raporturi de drept administrativ, FGA emiţând acte administrative ce fac obiectul contenciosului administrativ, fapt pentru care în mod evident nu îi sunt aplicabile prevederile art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, nici în cazul în care ar datora dobânzi de întârziere, textul invocat de reclamantă fiind aplicabil doar "profesioniştilor", în sensul de «persoană care exploatează o întreprindere".

4. Apărările formulate în cauză

Reclamanta A. S.A a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului formulat de pârât ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu motivele de recurs formulate, Înalta Curte va analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului formulat de reclamantă.

Înalta Curte constată întemeiată excepţia invocată, fiind incidente în cauză dispoziţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din Noul C. proc. civ.:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

Articolul 487 alin. (1) din Noul C. proc. civ. prevede că: "Recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile şi în recurs."

Conform art. 489 alin. (1) din Noul C. proc. civ.: "Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3)."

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol: "Aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488".

Prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. legiuitorul sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, înţeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate(ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat) dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (art. 489 alin. (2) C. proc. civ.).

Conform art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Cererea de recurs trebuie să cuprindă arătarea motivelor de casare şi dezvoltarea lor. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare formală a textului articolului 488 C. proc. civ., condiţia legală a dezvoltării motivelor implicând determinarea greşelilor anume imputate, o minimă expunere a criticii în fapt şi în drept, arătarea probelor pe care se bazează.

Motivele de recurs desemnează ipotezele expres şi limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate.

Prevederile legale menţionate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalităţii invocate, prin indicarea dispoziţiilor legale pretins încălcate ori greşit aplicate de instanţă şi prin precizarea eventualelor greşeli săvârşite de instanţă în legătură cu aceste dispoziţii legale, în lipsa acestor menţiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.

În practica judiciară s-a decis că simpla nemulţumire a unei părţi sau a părţilor în litigiu faţă de hotărârea pronunţată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligaţia să-şi întemeieze recursul pe cel puţin unul dintre motivele prevăzute de C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziţii procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situaţii ce nu au fost avute în vedere la legiferare, şi trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau şi netemeinicia acesteia.

Noţiunea de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac şi continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 punctele1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă nu circumstanţiază în niciun mod critica sa, în sensul că hotărârea primei instanţe este pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile cauzei.

O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material, aspecte ce nu se regăsesc, însă, în cuprinsul cererii de recurs.

Or, simpla nemulţumire a părţii cu privire la soluţia adoptată de instanţa ce a pronunţat hotărârea atacată şi reproducerea, prin cererea de recurs, a stării de fapt şi a acţiunii nu se constituie într-un motiv de nelegalitate a sentinţei, această neregularitate sancţionându-se cu nulitatea.

Deoarece recurenta-reclamantă nu a formulat critici care să permită încadrarea lor într-unul din cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., rezumându-se la expunerea unor succesiuni de fapte şi afirmaţii, pe care nu le-a structurat din punct de vedere juridic, nesubliniind relevanţa pe care acestea o prezintă în raport cu soluţia instanţei de fond, Înalta Curte va aplica sancţiunea nulităţii recursului formulat de A. S.A..

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentului-pârât, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că obiectul dosarului îl reprezintă cererea formulată de reclamantă privind existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).

Potrivit Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii:

77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...).

Din analiza dispoziţiilor legale mai sus citate si a deciziei nr. 22/2019 a ÎCCJ rezultă că, cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare/a nesoluţionării în termen a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat – refuzul de soluţionare/nesoluţionare în termen).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condiţiilor obiective: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. În ce priveşte vinovăţia, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită pe de o parte nesoluţionarea cererii de plată în termenul legal(act administrativ asimilat), iar pe de altă parte neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018(act administrativ tipic), prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare.

Astfel, soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat de sine stătător, distinct de actul administrativ tipic, a cărei legalitate este dedusă spre analiză instanţelor de contencios administrativ în mod separat.

În ceea ce priveşte actul administrativ tipic, respectiv Decizia nr. 14452/03.05.2018, acesta a fost anulat de instanţe în mod definitiv în cadrul dosarului nr. x/2018, ca urmare a constatării nelegalităţii aplicării plafonului de 450.000 RON cererilor de plată ale reclamantei.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 reclamanta este îndreptăţită să pretindă despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 3 alin. (3) O.G. nr. 13/2011.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va constata nulitatea recursului formulat de reclamantă şi va respinge recursul formulat de pârât ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nul recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1756 din 22 noiembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.