Conflict of interest when public official drafts and signs construction permits for company where spouse is associate

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, la data de 30.06.2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/10.06.2021, în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 280/CA din 22 decembrie 2021 Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs recurenta-reclamantă A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta critica, în principal, neîntrunirea condiţiei esenţiale referitoare la contribuţia persoanei evaluate în ceea ce priveşte emiterea autorizaţiilor de construire, din perspectiva art. 25 din Legea nr. 176/2010, în sensul că recurenta, prin prisma dispoziţiilor legale incidente (art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991), respectiv a atribuţiilor de serviciu menţionate în fisa postului, nu a emis un act administrativ nu a încheiat un act juridic, nu a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii.

În ceea ce priveşte prima ipoteza, în raport de natura juridică a actelor administrative la care se face referire în cadrul raportului de evaluare, respectiv autorizaţii de construire, este cert că există dispoziţii legale exprese cu privire la emitentul acestui gen de act administrativ, şi anume art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 5,071991, potrivit cu care autorizaţiile de construire/desfiinţare pentru construcţiile şi lucrările de orice fel se emit de către primarii municipiilor sau oraşelor.

Nu există nicio altă dispoziţie legală expresă care să instituie necesitatea obţinerii unui aviz favorabil prealabil sau necesar, în funcţie de care emitentul autorizaţiei de construire să emită o decizie de aprobare a emiterii actului administrativ sau de refuz al eliberării acestuia.

În strânsa legătura cu susţinerile anterioare, este cert ca recurenta nu a luat nicio decizie în procesul de emitere a autorizaţiei de construire, întrucât aceasta nu avea atribuţii legale în acest sens. Nici în raportul de evaluare nu se face vreo menţiune în acest sens, în afara susţinerii că reclamanta a întocmit cele 4 autorizaţii.

În final, consideră că nici ultima ipoteza nu este incidenţa în cauza, întrucât reclamanta nu a participat efectiv, la luarea unei decizii, nefiind identificat în mod concret actul care să ateste manifestarea de voinţa a acesteia în sensul aprobării emiterii actelor administrative la care se face referire.

În concret, aşa cum s-a menţionat, autorizaţiile de construire se semnează de către primar, secretarul unităţii administrativ teritoriale şi de arhitectul şef al municipiului/judeţului sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului si urbanismului, în contextul inexistentei unui arhitect şef.

În realitate, contrasemnarea de către reclamantă a autorizaţiilor de construire este mai mult o practică administrativă derulată la nivelul autorităţii competente, Primarul Municipiului Constanta, practică ce semnifică doar identificarea persoanei care a întocmit, în sensul completării în mod formal a autorizaţiei de construire, fără ca acest funcţionar să fi luat decizii, să fi dat aprobări sau avize cu privire la emiterea actului administrativ, în concret a autorizaţiilor de construire.

Suplimentar, niciunul dintre beneficiarii reali ai actelor administrative constând în cele 4 autorizaţii de construire nu au vreo legătura cu reclamanta din perspectiva art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În concluzie, exercitându-şi prerogativele legale, în limitele competenţei, recurenta nu s-a aflat în situaţia de a avea un drept de opţiune cu privire la emiterea autorizaţiilor de construire, respectiv între a semna sau nu respectivele documente.

Astfel, în condiţiile în care nu a participat la luarea unei decizii în ceea ce priveşte emiterea autorizaţiilor, semnarea lor fiind realizata în baza atribuţiilor de serviciu şi nu în urma unui proces deliberativ, nu se poate susţine ca recurenta s-ar fi aflat în conflict de interese.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile invocate în recurs raportat la sentinţa atacată şi la actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/10.06.2021, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a stabilit că în urma finalizării evaluării efectuate în lucrarea nr. 45372/S/II05.12.2018 privind pe A., că au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese, având în vedere că în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018, reclamanta a întocmit în calitate de funcţionar public în cadrul Serviciului Autorizaţii în Construcţii, Direcţia de Urbanism - Primăria Municipiului Constanţa, patru autorizaţii de construcţie având la bază documentaţia tehnică elaborată de B. S.R.L., societate la care soţul persoanei evaluate deţine calitatea de asociat, încălcând astfel dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

S-a mai reţinut că persoana evaluată deţine funcţia publică de inspector în cadrul Serviciului Autorizaţii în Construcţii, Direcţia de Urbanism din Primăria Municipiului Constanţa începând cu data de 28.08.2014, în perioada 08.11.2014 – 09.07.2018 a fost căsătorită cu dl. C. şi în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018 a întocmit/redactat cele patru autorizaţii de construire, având la bază documentaţia tehnică elaborată de societatea în care soţul deţinea calitatea de asociat.

Potrivit prevederilor art. 79 din Legea nr. 161/2003, "(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii: (...); c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice".

Conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni".

Recurenta în motivele de recurs susţine în mod eronat că soluţia instanţei de fond este "netemeinică şi nelegală", arătând că nu sunt întrunite cumulativ condiţiile legale pentru a se constata conflictul de interese,(.) .

Înalta Curte apreciază că hotărârea instanţei de fond, sub aspectul criticilor invocate de recurentă, este temeinică şi legală.

Astfel în perioada 05.04.2018 - 21.06.2018 în calitate de funcţionar public în cadrul Serviciului Autorizaţii în Construcţii, Direcţia de Urbanism - Primăria Municipiului Constanţa, recurenta a întocmit 4 (patru) autorizaţii de construcţie având la bază documentaţia tehnică elaborată de S.C. B. S.R.L. (societate la care soţul persoanei evaluate deţine calitatea de asociat), încălcând astfel dispoziţiile art. 79 alin. 1it. c) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 7 din Legea nr; 50/1991 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii "autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente organizării executării lucrărilor, in cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, "(1) Autorizaţia de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea realizarea; exploatarea şi postutilizarea construcţiilor. (2) Autorizaţia de construire se emite în baza documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, elaborată în condiţiile prezentei legi, în temeiul şi cu respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism, avizate şi aprobate potrivit legii.

Or, autorizaţia de construire a fost semnată şi de către recurenta-reclamantă, fiind îndeplinită ipoteza prevăzută de art. 79 alin. (1) lit. şi) c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

Prin urmare, recurenta s-a aflat în conflict de interese întrucât a întocmit în calitate de funcţionar public în cadrul Serviciului Autorizaţii în Construcţii, Direcţia de Urbanism - Primăria Municipiului Constanţa, patru autorizaţii de construire având la bază documentaţia tehnică elaborată de SC B. S.R.L., societate la care soţul persoanei evaluate deţine calitatea de asociat.

Astfel, întocmirea şi semnarea autorizaţiilor de construire nu reprezintă o simplă formalitate, ci o operaţiune asumată de verificare a legalităţii actelor care stau la baza emiterii autorizaţiilor de construire, potrivit fişei postului, care prevede printre atribuţii verificarea documentaţiilor tehnice prezentate de către beneficiari şi întocmirea autorizaţiilor de construire.

Coroborând perioada supusă evaluării, respectiv data de 05.04.2018 - 21.06.2018 cu perioada de emitere a celor patru autorizaţii de construire, rezultă că recurenta-reclamantă A. a fost numită prin Dispoziţia nr. 3481/29.09.2017 în funcţia publică de execuţie din cadrul Serviciului autorizări, Direcţia urbanism, iar potrivit fişei postului nr. 126701/02.10.2017, aceasta avea, printre atribuţii: verificarea documentaţiilor tehnice prezentate de către beneficiari, întocmirea autorizaţiilor de construire, întocmirea şi trimiterea centralizatoarelor cu lucrările autorizate în vederea urmăririi respectării documentaţiilor tehnice vizate spre neschimbare, instituţiilor cu drept de control.

Or, contrar celor afirmate de recurentă, cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, din documentele aflate la dosarul cauzei şi fişa postului se observă că aceasta avea atribuţii în verificarea documentaţiilor tehnice care erau prezentate în vederea obţinerii autorizaţiilor, de construire, activitate de verificare ce putea duce la obţinerea sau nu a autorizaţiei, astfel că elaborarea şi întocmirea actului nu reprezintă o simplă formalitate, o operaţiune în realizarea căreia funcţionarul public însărcinat în acest sens nu ar avea nicio contribuţie şi nu ar lua nicio decizie, cum eronat susţine recurenta.

Se poate observa că, conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru soţ ori rudele sale apropiate.

Aşadar, contrar celor susţinute de recurentă, aceasta trebuia să îşi îndeplinească obligaţia de a se abţine iar ulterior, să fie desemnat un înlocuitor al său, în limitele regulamentului de ordine interioară al instituţiei.

Relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obţinut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate (aşa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.

Prin urmare, legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei, influenţe, prin simplul fapt că în calitatea de funcţionar şi public, reclamanta ar fi aptă să influenţeze activitatea în favoarea unei societăţii în cadrul căreia soţul său are interese patrimoniale, ci şi prin aceea că putea manifesta o lipsă de obiectivitate în rezolvarea sarcinilor de serviciu.

Avantajul patrimonial, chiar şi eventual sau viitor se circumscrie sintagmei de interes personal.

Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici ar sluji interes personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor lor un anumit avantaj.

Conflictul de interese, ca instituţie juridică administrativă are în vedere modul în care o persoană îşi exercită atribuţiile pe care le deţine în temeiul unei funcţii/calităţi raportat la eventuala creare a unui contex favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine sau pentru o serie de alte persoane cu care dezvolţi diferite relaţii,

Conform principiilor enunţate de acest act normativ, persoanele care deţin funcţii publice, sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, pentru soţ, rude sau alte persoane în considerarea funcţiei lor.

Date fiind considerentele expuse anterior, dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la abţinerea de la orice activităţi care ar putea genera o stare de conflict de interese.

Pentru considerentele expuse, instanţa de fond a făcut aplicarea corectă a normelor de drept material, dispunând în mod corect respingerea ca neîntemeiată a contestaţiei şi menţinerea ca temeinic şi legal a raportului de evaluare.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 280/CA din 22 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.