Scope of restitution competence for state-budget contributions: Ministerial inability to establish restitution procedures reserved to finance authorities under mandatory statutory transfer of availabilities

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul Ministerul Sănătăţii în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea punctului 7 din Decizia Curţii de Conturi nr. 6/21.08.2022, precum şi anularea punctului nr. III. 1 (pag. 53 - 65) din procesul – verbal de constatare, unde a fost prezentată în mod detaliat abaterea.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 789 din 9 mai 2023, a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Sănătăţii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul Ministerul Sănătăţii a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că pentru a respinge acţiunea instanţa a preluat afirmaţia Curţii de Conturi potrivit căreia operaţiunile cerute presupuneau obţinerea vizei de control financiar preventiv anterior achitării efective a sumelor menţionate în titlurile executorii urmare unei proceduri speciale şi efectuarea plăţii de la bugetul de stat şi nu de la bugetul ministerului. Afirmaţia nu este susţinută de prevederile legale incidente procedurii de restituire a taxelor de la bugetul de stat.

OMFP nr. 1386/2019, la art. 3, reglementează expres faptul că restituirea sumelor încasate din contribuţie prevăzute la art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 se realizează conform OMFP nr. 1899/2004. Aşadar, prin modalitatea de trimitere pe care o efectuează art. 3 din OMFP nr. 1386/2019 la OMFP nr. 1899/2004, sumele prevăzute la art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 se adaugă la sumele prevăzute la pct. 1 din procedura prevăzută de OMFP nr. 1899/2004, respectiv la sumele prevăzute la art. 112 din O.G. nr. 92/2003.

Faţă de aceste prevederi legale şi infralegislative Ministerului Finanţelor a emis răspunsurile nr. x din 27.12.2022.

Ministerul Finanţelor a susţinut că prevederile OMFP 1899/2004 nu contravin dispoziţiilor Legii nr. 207/2015, fapt pentru care acest ordin produce efecte juridice atât faţă de contribuabil cât şi faţă de organele fiscale, iar restituirea contribuţiilor plătite sau achitate fără a fi datorate se efectuează de organele fiscale centrale competente în temeiul prevederilor art. 168 din Legea nr. 207/2015 şi a OMFP nr. 1899/2004, iar organele fiscale competente se află în subordinea ANAF.

De asemenea, Ministerul Finanţelor precizează că, din punctul de vedere al restituirilor de sume potrivit dispoziţiilor Legii nr. 207/2015, legiuitorul a instituit în materie fiscală principiul conform căruia contribuabilul care a plătit o sumă fără a fi datorată, este îndreptăţit la restituirea sumei astfel plătită. În cazul în care contribuabilul înregistrează obligaţii restante, restituirea se efectuează numai după realizarea compensării.

Or, având în vedere că contribuabilii nu datorează Ministerului Sănătăţii obligaţii fiscale, acesta este în imposibilitatea legală de a efectua orice compensare obligatorie potrivit legii.

Din aceste motive, în special pentru motivul de ordin legal potrivit căruia Ordinul Ministerului Finanţelor la emiterea căruia a fost obligat de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 nu poate stabili o procedură de restituire în sarcina Ministerului Sănătăţii pentru că ar încălca prevederile art. 53 din Codul administrativ potrivit căruia funcţia de reglementare în domeniul de competenţă şi funcţiile de control şi monitorizare în domeniul de competenţă exercitată asupra persoanelor fizice sau juridice sau autorităţilor publice care intră în sfera de reglementare a domeniului de specializare, în limitele competenţei legale, nici Ministerul Sănătăţii nu are aptitudinea legală să aprobe prin ordin o procedură de restituire a contribuţiei de la bugetul de stat deoarece şi-ar depăşi funcţia de reglementare în domeniul de competenţă, respectiv domeniul sănătate.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Recurentul - reclamant a invocat faptul că, atâta timp cât există o hotărâre judecătorească care dispune în sarcina sa obligaţia de a restitui sumele cuvenite bugetului de stat, reprezentând contribuţii încasate necuvenit de Ministerul Sănătăţii în scopul consumului excesiv de produse din tutun şi băuturi alcoolice, altele decât vinul şi berea, prevăzute în Legea nr. 95/2006, precum şi pentru finanţarea cheltuielilor de sănătate, nu îi sunt aplicabile prevederile art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 şi OMFP nr. 189/2004.

Constatarea echipei de audit nu se referă la obligaţiile de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti si, în niciun caz nu interferează cu considerentele pentru care au fost stabilite obligaţii în sarcina ministerului, ci se referă la faptul că Ministerul Sănătăţii nu a respectat procedura de restituire, iar această situaţie afectează calitatea gestiunii economice-financiare.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că respectarea procedurii de restituire nu presupune substituirea sau asumarea unor atribuţii ce revin organelor fiscale ci obţinerea vizei de control financiar preventiv anterior achitării efective a sumelor menţionate în titlurile executorii, urmare a unei proceduri speciale şi efectuarea plăţii din bugetul de stat şi nu cel al ministerului.

Având în vedere că sumele care trebuiau restituite, au fost încasate de minister, apoi virate la bugetul de stat, rezultă că la momentul restituirii efective a acelor sume, aceasta trebuia efectuată de la bugetul de stat şi nu de la bugetul Ministerului Sănătăţii.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că, printre altele, în cuprinsul Deciziei nr. 6/21.08.2022 s-a reţinut în sarcina recurentului-reclamant restituirea din credite bugetare aprobate pentru anul 2021 a unor contribuţii încasate în scopul consumului excesiv de produse din tutun şi băuturi alcoolice, altele decât vinul şi berea, prevăzute în Legea nr. 95/2006, precum şi pentru finanţarea cheltuielilor de sănătate, fără respectarea procedurii de restituire a unor venituri cuvenite bugetului de stat.

S-a reţinut că nu au fost respectate prevederile art. 14 alin. (2), art. 25 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, actualizată; art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, actualizată; art. 3 din Anexa la OMFP nr. 1386/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind virarea la bugetul de stat de către Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Tineretului şi Sportului a disponibilităţilor prevăzute la art. 57 şi 59 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri in domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene; cap. I pct. 2 alin. (2), si alin. (5), pct. 7, cap. II, pct. 4, pct. 12 din Anexa la OMFP nr. 1899/2004 pentru aprobarea Procedurii de restituire si de rambursare a sumelor de la buget, precum şi de acordare a dobânzilor cuvenite contribuabililor pentru sumele restituite sau rambursate cu depăşirea termenului legal; art. 5 alin. (1), art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, actualizată.

Prin procesul-verbal de constatare, nr. x/20.07.2022)întocmit de Curtea de Conturi, la pct. III.1 s-a reţinut că, Ministerul Sănătăţii a raportat în anul 2021, prin situaţiile financiare întocmite pentru aparatul propriu pentru bugetul de stat, la articolul bugetar 59.17 Despăgubiri civile, suma totală de 150.233.000 RON.

Inspectorii au reţinut că, în cursul anului 2021 Ministerul Sănătăţii a pus în executare sentinţele judecătoreşti prin care s-a dispus restituirea contribuţiilor încasate necuvenit de Minister în scopul consumului excesiv de produse din tutun şi băuturi alcoolice, altele decât vinul şi berea prev. în Legea nr. 95/2006.

Astfel, intimata-pârâtă a constatat că, în anul 2021, Ministerul Sănătăţii a restituit venituri cuvenite bugetului de stat, în baza unor hotărâri judecătoreşti, în sumă de 182.231.712 RON, fără viza de control financiar preventiv delegat şi fără respectarea procedurii de restituire a sumelor încasate necuvenit cu titlu de taxă claw back sau taxă de viciu, majorând în mod nejustificat cheltuielile şi plăţile din bugetul propriu de cheltuieli.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluţie pe care Înalta Curte nu o împărtăşeşte, motiv pentru care o va casa.

Înalta Curte reţine că, în conformitate cu prevederile art. 57 din O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene "(1) Disponibilităţile Ministerului Sănătăţii provenite din încasarea veniturilor aferente contribuţiilor stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, până la data abrogării acestuia, existente la data de 31 decembrie 2018, se virează integral la bugetul de stat, potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanţelor publice în termen de 30 zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă.

(2) Restituirile de sume aferente veniturilor încasate din contribuţiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se efectuează de la bugetul de stat conform procedurii de restituire prevăzute de normele metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanţelor publice.

Din prevederile legale imperative ale art. 57 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2018 rezultă că, la data prezentei, Ministerul Sănătăţii nu mai deţine disponibilităţi provenite din încasarea veniturilor aferente contribuţiilor stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006, aceste disponibilităţi fiind virate integral de la bugetul de stat, iar restituirile de sume aferente veniturilor încasate din contribuţiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 se efectuează de la bugetul de stat conform unei proceduri de restituire aprobate prin ordin al ministrului finanţelor.

Noţiunile folosite de lege, respectiv "disponibilităţile (...) se virează" şi "restituirile (...) se efectuează" sunt evident distincte pentru situaţii juridice reglementate distinct

Din prevederile legale imperative anterior menţionate se mai desprinde, pe lângă faptul că Ministerul Sănătăţii nu mai are disponibilităţi în vederea restituirii sumelor, acestea fiind virate integral la bugetul de stat, şi faptul că Ministerul Finanţelor trebuie să adopte o metodologie de restituire pe care să o aprobe ministrul finanţelor.

Ministerul Sănătăţii, făcând aplicarea prevederilor art. 57 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2018, a solicitat Ministerului Finanţelor Publice, prin adresa nr. x/15.02.2019, închiderea conturilor de venituri aferente contribuţiei în cauză, iar Ministerul Finanţelor Publice a răspuns prin adresa nr. x/20.02.2019, că aceste conturi deschise pe seama Ministerului Sănătăţii la ATCPMB au fost închise.

După abrogarea Titlului XI din Legea nr. 95/2006, prin art. 57 din O.U.G. nr. 114/2018 au fost reglementate două obligaţii distincte. Prima obligaţie a fost aceea de virare la bugetul de stat din contul disponibil al Ministerului Sănătăţii a tuturor sumelor rămase în cont, iar a doua obligaţie a fost reglementată în sarcina Ministerului de Finanţe de a elabora procedura restituirii de la bugetul de stat a sumelor încasate potrivit Titlului XI din Legea nr. 95/2006.

Instituirea în sarcina Ministerului Finanţelor a obligaţiei de restituire la bugetul de stat a sumelor reprezentând contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli de sănătate a fost realizată prin art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018.

În cauză sunt aplicabile prevederile OMFP nr. 1386/2019 cu trimitere la prevederile OMFP nr. 1899/2004.

Potrivit art. 3 din OMFP nr. 1386/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind virarea la bugetul de stat de către Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Tineretului şi Sportului a disponibilităţilor prevăzute la art. 57 şi 59 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene "Restituirea sumelor încasate din contribuţiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevăzute de art. 57 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, cu modificările şi completările ulterioare, se realizează conform dispoziţiilor Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 1.899/2004 pentru aprobarea Procedurii de restituire şi de rambursare a sumelor de la buget, precum şi de acordare a dobânzilor cuvenite contribuabililor pentru sumele restituite sau rambursate cu depăşirea termenului legal."

Conform art. 371 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, forma în vigoare până la data publicării O.U.G. nr. 114/2018: "contribuţiile prevăzute la art. 369 alin. (1) se administrează de către organele fiscal competente din subordinea ANAF, potrivit Codului de procedură fiscală".

În temeiul dispoziţiilor pct. 3 (1) din Normele metodologice de aplicare a Titlului XI - "Finanţarea unor cheltuieli de sănătate" din Legea nr. 95/2006 "declararea, constatarea, controlul, colectarea şi soluţionarea contestaţiilor pentru contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli de sănătate, precum şi reflectarea în contabilitate a operaţiunilor privind declararea şi colectarea creanţelor bugetare reprezentând contribuţiile datorate se fac în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2003 [...], şi se realizează de organele fiscale potrivit competenţelor legale.

Aşadar, Ministerul Sănătăţii nu are posibilitatea legală de a adopta o procedură de restituire a contribuţiei aferentă Titlului XI din Legea nr. 95/2006, de la bugetul de stat, deoarece Legea (O.U.G. nr. 114/2018) obligă Ministerul Finanţelor să o adopte, în domeniul acestuia de competenţă, iar Ministerul Sănătăţii, pentru titlurile executorii emise împotriva lui, are obligaţia să le pună în executare în conformitate cu C. proc. civ., din bugetul propriu. Nu există temei legal pentru ca Ministerul Sănătăţii să adopte o procedură de restituire de la bugetul de stat a sumelor rezultate din titlurile executorii, reţinerea instanţei pe care şi-a întemeiat soluţia nefiind susţinută de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 şi de OMFP nr. 1899/2004.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea şi va anula punctul 7 din Decizia Curţii de Conturi nr. 6/21.08.2022, precum şi punctul nr. III. 1 (pag. 53 - 65) din procesul – verbal de constatare, unde a fost prezentată în mod detaliat abaterea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul – reclamant Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 789 din 9 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea.

Anulează punctul 7 din Decizia Curţii de Conturi nr. 6/21.08.2022, precum şi punctul nr. III. 1 (pag. 53 - 65) din procesul – verbal de constatare, unde a fost prezentată în mod detaliat abaterea.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.