Presidential order for 100% medication reimbursement in administrative litigation: admissibility under Article 997 CPC and primacy of constitutional right to health

Şedinţa publică din data de 27 septembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub numărul de mai sus, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România, obligarea pârâţilor la acordarea, pe bază de prescripţie medicală în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală), a medicamentului SACITUZUMAB GOVITECAN (denumire comercială TRODELVY), până la soluţionarea definitivă a acţiunii de drept comun înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2024.

În temeiul art. 997 alin. (3) C. proc. civ., reclamanta a solicitat ca executarea ordonanţei să se facă fără somaţie şi fără trecerea unui termen.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 136 din 23 aprilie 2024, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile ca neîntemeiate.

A respins cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 78 alin. (2) C. proc. civ. de introducere în cauză a Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România

A admis cererea de ordonanţă preşedinţială promovată de către reclamanta A., în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, şi a obligat pârâţii să asigure reclamantei, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100%, medicamentul SACITUZUMAB GOVITECAN (denumire comercială TRODELVY), până la soluţionarea definitivă a acţiunii înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2024.

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs Ministerul Sănătăţii, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Guvernul României.

3.1. Pârâtul Ministerul Sănătăţii a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de admitere a căii de atac, casarea sentinţei civile recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii excepţiilor invocate în fond, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca neîntemeiată.

În esenţă, în motivare, a susţinut că prevederile din Legea nr. 95/2006 cu privire la alcătuirea Listei de medicamente compensate şi gratuite aparţin Titlului VIII, iar prevederile privind programele naţionale de sănătate aparţin Titlului II. Astfel, numai în ceea ce priveşte alcătuirea Listei de medicamente toţi pârâţii din dosarul de fond au împreună atribuţii, cu toate că acţionează succesiv şi acţiunea Ministerului Sănătăţii depinde de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acţiunea Ministerului Sănătăţii şi a CNAS.

În ceea ce priveşte derularea programelor naţionale de sănătate pârâţii din dosarul de fond au atribuţii individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparţin programele conform legii. Ministerul Sănătăţii nu poate derula un program de sănătate al CNAS şi nici invers, iar Guvernul şi ANMDMR nu derulează niciun program de sănătate.

Prin prisma prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, a susţinut că ordonanţa preşedinţială este inadmisibilă de plano în materia contenciosului administrativ, fiind incompatibilă cu doctrina şi jurisprudenţa contenciosului administrativ, până la apariţia în anul 2014, odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 861/2014, a acestei jurisprudenţe particulare în materia derulării programului naţional de oncologie. Până la intrarea în vigoare a Ordinului nr. 861/2014 procedura ordonanţei preşedinţiale în materia contenciosului administrativ era inexistentă.

Art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării efectelor unui act administrativ. Or, în cauză este vorba de un refuz pretins nejustificat de soluţionare a unei cereri privind un drept sau un interes legitim, fără posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluţionare a unei cereri, o acţiune având obiect suspendarea efectelor unui răspuns pretins nejustificat fiind inadmisibilă potrivit Legii nr. 554/2004.

Legea contenciosului administrativ permite numai suspendarea efectelor actului administrativ unilateral tip, iar nu suspendarea răspunsului autorităţii privind un drept sau un interes legitim în baza art. 14, ci numai acţiunea directă în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) teza a doua şi art. 18 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, iar dacă această acţiune este singura permisă de legea specială, o altă acţiune este inadmisibil să fie permisă de legea generală.

Aşadar, singura acţiune admisibilă în contenciosul administrativ este cea "de fond" cu obiect refuz soluţionare cerere de includere în Listă a unui medicament.

Chiar dacă s-ar admite că procedura ordonanţei preşedinţiale ar fi compatibilă cu contenciosul administrativ, singura autoritate dintre cele pârâte în dosarul "de fond" care poate fi obligată în mod vremelnic să asigure medicamentul în cauză este CNAS prin casele judeţene deoarece medicamentul este indicat pentru afecţiuni gastroenterologie, iar subprogramul de gastroenterologie pediatrică este gestionat de CNAS care este singura ce derulează FNUASS. Guvernul nu derulează programe naţionale de sănătate şi nu poate asigura un medicament în mod particular unui asigurat.

ANMDMR desfăşoară numai procedura de evaluare a medicamentului în vederea includerii în Listă şi, de asemenea, nu poate asigura un medicament în mod particular unui pacient. Ministerul Sănătăţii derulează şi finanţează din bugetul propriu programele naţionale de sănătate publică şi ar putea fi obligat numai la asigurarea unui medicament aferent acestor programe naţionale de sănătate. CNAS derulează programele naţionale de sănătate curative, printre care este şi programul naţional de oncologie, şi ar putea fi obligat numai la asigurarea unui medicament aferent programelor naţionale de sănătate curative.

Excluzând de plano posibilitatea administrării unui medicament care nu are în prospectul emis de producător indicaţia terapeutică a reclamantului asigurat, singura discuţie care rămâne în cadrul procedurii ordonanţei preşedinţiale este aceea de a se stabili care dintre pârâţii din dosarul "de fond" are posibilitatea legală de a suporta din bugetul pe care îl administrează medicamentul care poate fi administrat (are indicaţie în RCP) în mod provizoriu, respectiv de a se stabili din ce program naţional de sănătate face parte indicaţia terapeutică a pacientului asigurat.

Consideră că singura autoritate care apare de drept în proces şi care are la dispoziţie fondurile necesare pentru a asigura decontarea medicamentului solicitat de reclamantă este CNAS.

În dreptul intern sunt stabilite clar instituţiile care derulează programele naţionale de sănătate cu cele două componente programele naţionale de sănătate publică şi programele naţionale de sănătate curative. Din această perspectivă, chiar dacă mai multe autorităţi şi instituţii publice sunt implicate în mod legal la elaborarea Listei de medicamente care cuprinde totalitatea medicamentelor aprobate la nivel naţional pentru totalitatea programelor naţionale de sănătate, nu toate instituţiile implicate în elaborarea listei pot fi obligate, în cadrul programului naţional de oncologie, să asigure în mod provizoriu un medicament, ci numai acea instituţie însărcinată de lege cu derularea acelui program de sănătate.

3.2. Pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a formulat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca neîntemeiată.

În esenţă, în motivare, a invocat excepţia lipsei de interes a intimatei - reclamante având în vedere că începând cu data de 01.06.2024, medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială TRODELVY) este decontat din bugetul FNUASS, în cadrul "Programul naţional de oncologie".

A criticat motivarea instanţei de fond precizând că în favoarea intimatei - reclamante nu exista aparentă de drept.

A invocat în sprijinul acestei idei art. 230 alin. (1), art. 221 alin. (1), art. 241 alin. (1)din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi a menţionat că începând cu data de 01.06.2024, medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială TRODELVY) solicitat de intimata -reclamantă, urmează să se deconteze din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate, fiind inclus în lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, prin H.G. nr. 397/2024 privind modificarea şi completarea anexei la Hotărârea Guvernului nr. 720/2008 pentru aprobarea listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate, s-a stabilit că începând cu data de 1 iunie 2024, medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială TRODELVY se poate prescrie şi se rambursează din bugetul FNUASS, în cadrul programului curativ de sănătate nr. PNS 3 intitulat "Programul Naţional de Oncologie".

A precizat că reclamanta nu a făcut dovada unui refuz din partea CNAS de a asigura tratamentul cu medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială TRODELVY) pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100% pentru indicaţia terapeutică "neoplasm mamar nerezecabil sau metastazat, triplu negativ(MTNBC)", la pacienţii adulţi care au utilizat anterior două sau mai multe terapii sistemice, incluzând cel puţin una pentru boala în stadiu avansat, neputându-se astfel reţine, nici măcar la nivel de aparenţă, un refuz nejustificat al autorităţilor pârâte din prezenta cauză de a acorda acest medicament, în condiţiile în care, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, pentru afecţiunea de care suferă intimata - reclamantă, medicamentul poate fi decontat din FNUASS începând cu data de 01.06.2024.

A mai arătat că pentru indicaţia terapeutică de "neoplasm mamar nerezecabil sau metastazat; triplu negativ(MTNBC), la pacienţii adulţi care au utilizat anterior două sau mai multe terapii sistemice, incluzând cel puţin una pentru boala în stadiu avansat", există alternative terapeutice de tratament cu Olaparibum şi Atezolizumab care, de asemenea se asigură şi se rambursează în sistemul de asigurări sociale de sănătate din România pentru indicaţia terapeutică mai sus menţionată. Astfel, medicamentele cu denumirea comună internaţională Olaparibum şi Atezolizumab se regăsesc în cadrul programului naţional de oncologie, unde sunt decontate din FNUASS.

Aşadar, nici la momentul învestirii instanţei de judecata si nici în prezent, reclamanta nu justifică un interes în promovarea acţiunii, iar activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută fără justificarea unui interes legitim încălcat.

Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d), coroborat cu art. 33 din noul C. proc. civ., orice demers judiciar ("orice cerere") poate fi iniţiat şi întreţinut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziţii aplicabile prezentei cereri de chemare în judecată.

A invocat dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi art. 34 din Constituţia României şi a arătat că organizarea sistemului de asigurări sociale de sănătate se stabileşte în condiţiile legii, în cauza de faţă prin Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, precum şi prin acte normative subsecvente şi acte administrative cu caracter normativ În domeniul sănătăţii.

Medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumirea comerciala Trodelvy) pentru indicaţia terapeutică de "neoplasm mamar nerezecabil sau metastazat, triplu negativ(MTNSC), la pacienţii adulţi care au utilizat anterior două sau mai multe terapii sistemice, incluzând cei puţin una pentru boala în stadiu avansat", solicitat de către reclamantă poate fi prescris acesteia de către medicul curant, având în vedere că acesta se află în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2004, cu modificările si completările ulterioare.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 488 pct. 8 şi art. 999 din Noul C. proc. civ. şi pe toate dispoziţiile din actele normative invocate Ia care am făcut referire în cuprinsul prezentului recurs.

3.3. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind criticată doar soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

În motivarea recursului, pârâtul a reiterat argumentele expuse în faţa instanţei de fond, considerând că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluţionarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

A solicitat recurentul-pârât a fi avute în vedere prevederile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, art. 2 lit. a) şi lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, art. 220 alin. (3) şi (4) şi art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum şi împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorităţi de specialitate/de resort, în speţă Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, a opinat că raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecăţii, calitatea procesuală pasivă fiind condiţionată de existenţa identităţii dintre pârât şi cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv.

Concluzionând, a susţinut că este lipsit de calitate procesuală pasivă, întrucât nu are atribuţii şi competenţe în sensul solicitat de intimatul-reclamant, iar o eventuală soluţie de admitere a acţiunii sub acest aspect este imposibil de valorificat atât timp cât, fiind o autoritate lipsită de calitate procesuală pasivă, nu poate asigura plata medicamentelor către reclamant.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare în cauză deşi i s-a comunicat copie a motivelor de casare dezvoltate în cauză de pârâţi.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul Casei Naţionale de Sănătate se impune a fi anulat iar al pârâţilor Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României se impune a fi respinse ca nefondate, pentru următoarele considerente.

Cu titlu preliminar, potrivit art. 499 C. proc. civ. "Prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

Fiind luată în examinare cu prioritate, faţă de dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, conform prevederilor art. 486 alin. (3) teza a II-a C. proc. civ., excepţie invocată din oficiu, Înalta Curte urmează să o admită şi să anuleze recursul formulat de Casa Naţională de Sănătate, ca netimbrat, având în vedere următoarele considerente:

Potrivit art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru "(1) Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din C. proc. civ.. (2) În cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON.".

Recurenta-reclamantă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu şi-a îndeplinit obligaţia de achitare a taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON, deşi a fost încunoştinţat despre obligaţia de timbrare a recursului prin citaţia emisă la data de 30 mai 2024 şi comunicată părţii la data de 5 iunie 2024, astfel cum rezultă din dovada de îndeplinire a procedurii .

Or, potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 80/2013, acţiunile şi cererile adresate instanţelor judecătoreşti sunt supuse taxelor judiciare de timbru, care se datorează atât de persoanele fizice, cât şi de persoanele juridice şi se plătesc anticipat, sau, în mod excepţional, până la termenul stabilit de instanţă.

Potrivit art. 486 alin. (2) C. proc. civ., la cererea de recurs se va ataşa dovada achitării taxei judiciare de timbru, conform legii, nerespectarea acestei obligaţii legale atrăgând sancţiunea art. 486 alin. (3) C. proc. civ., anume nulitatea căii de atac a recursului.

În acelaşi timp, Înalta Curte constată că recurenta nu a formulat cerere de reexaminare a modului de stabilire a taxei de timbru în condiţiile art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013.

Constatând că recursul nu a fost timbrat cu anticipaţie, că recurenta-reclamantă, deşi a fost citată cu menţiunea achitării taxei judiciare de timbru, nu s-a conformat obligaţiei de timbrare, în cauză nu operează ex lege vreo scutire de la obligaţia de plată amintită, Înalta Curte va da eficienţă dispoziţiilor textelor de lege evocate în paragrafele anterioare.

Astfel, în temeiul art. 486 alin. (2) şi (3) raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune anularea recursului formulat de pârâta Casa Naţională de Sănătate, ca netimbrat.

În continuare, având în vedere similitudinea criticilor formulate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României prin care au invocat greşita soluţionare a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive şi neîndeplinirea condiţiilor de admitere a ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată, circumscris cazului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.1. În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor Guvernul României şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

Înalta Curte apreciază că în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, sunt implicate mai multe autorităţi publice, competenţa fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătăţii, Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale din România şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunţă asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Susţinerile recurentului-pârât Guvernul României cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive sunt nefondate, în condiţiile în care chiar acesta subliniază că este un organ colegial care are în structura sa ca autoritate de specialitate/de resort Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, iar potrivit art. 241 din Legea nr. 95/2006, toate aceste autorităţi publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală.

Este adevărat că potrivit H.G. nr. 561/2009 autorităţile de specialitate sunt cele care iniţiază proiectele de acte normative, potrivit domeniului lor de activitate, dar acestea pot suferi modificări în urma dezbaterilor din şedinţa Guvernului, forma finală a acestora fiind adoptată/aprobată deci de Guvernul României, care de altfel, aşa cum se prevede şi la art. 102 alin. (1) din Constituţia României este cel care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Cu privire la recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, acesta are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 şi de atribuţiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-şi criticile, pe de-o parte, pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competenţa recurentei-pârâte CNAS, iar pe de altă parte, pe faptul că acordarea efectivă a medicamentaţiei revine în sarcina unităţilor sanitare prin care se derulează programele naţionale de sănătate, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligaţie ce cade în sfera de competenţă a altei autorităţi, instituţii sau persoane juridice de drept privat.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii şi CNAS, cu consultarea CFR şi se aprobă prin hotărârea Guvernului, iar art. 251 din acelaşi act normativ prevede că Ministerul Sănătăţii are atribuţia elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competenţe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătăţii stabilesc atribuţiile principale şi obiectivele urmărite în activitatea autorităţii ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că: "(1) Programele naţionale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii şi strategiei sănătăţii publice de către Ministerul Sănătăţii, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naţionale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătăţii, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătăţii şi/sau CNAS, după caz".

Având în vedere aceste atribuţii, precum şi obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâţilor la protejarea dreptului său la viaţă, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuţie personală) a medicamentului Sacituzumab Govitecan (denumirea comerciala Trodelvy), nu se poate contesta legitimitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătăţii, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populaţiei, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistenţă medicală şi tratament, adaptate nevoilor pacienţilor.

Susţinerile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii, referitoare la atribuţia gestionării FNUASS, nu au relevanţă în stabilirea calităţii sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuţii în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecţiunii de care suferă reclamanta, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea şi controlul activităţilor referitoare la sănătatea publică.

II.2. Înalta Curte constată că sunt nefondate şi restul criticilor din recurs, ce vizează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare în cauză a prevederilor art. 997 şi urm. C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006.

Criticile recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii referitoare la incompatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu materia contenciosului administrativ sunt nefondate.

Înalta Curte reaminteşte că, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.

Aşadar, este admisibilă de principiu cererea de ordonanţă preşedinţială formulată în faţa instanţei de contencios administrativ, atunci când aceasta nu are ca obiect suspendarea unui act administrativ, ci dispunerea unor măsuri provizorii, cum ar fi impunerea unei obligaţii vremelnice în sarcina unei părţi, până la dezlegarea fondului cauzei, ipoteză întrunită şi în cauza de faţă.

În continuare, referitor la cerinţa aparenţei de drept, recurenţii-pârâţi au invocat inexistenţa unui cadru legal corespunzător pretenţiilor reclamantei, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul medicamentului Sacituzumab Govitecan (denumire comercială Trodelvy), pentru indicaţia terapeutică "cancer mamar nerezecabil sau metastazat triplu negativ".

În speţă, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparenţa de drept, în sensul că a fost diagnosticată cu o formă de cancer şi faptul că medicul curant îi recomandă efectuarea unui tratament cu medicamentul Sacituzumab Govitecan (denumire comercială Trodelvy), pentru indicaţia terapeutică "cancer mamar nerezecabil sau metastazat triplu negativ".

Înalta Curte reţine că, pentru admiterea prezentei ordonanţe preşedinţiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului, într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâţilor, urmând ca reglementarea condiţiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislaţiei interne cu prevederile constituţionale invocate de reclamantă, să fie examinate în cadrul acţiunii de fond, unde vor fi avute în vedere şi apărările pârâţilor referitoare la necesitatea evaluării şi autorizării medicamentului pentru indicaţia terapeutică de cancer mamar nerezecabil sau metastazat triplu negativ.

Este adevărat că indicaţiile terapeutice pentru medicamentul prescris nu se pot autoriza decât în condiţiile Ordinului ministrului sănătăţii nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentaţii la Agenţia Naţională a Medicamentelor şi a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituţii, însă procedura este una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp. Or, timpul este elementul care lipseşte intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecinţe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viaţă al acesteia.

Criticile exprimate în recurs referitoare la lipsa de interes a reclamantei faţă de includerea medicamentului Trodelvy în Lista de medicamente decontate, chiar pentru afecţiunea de care suferă reclamanta, sunt irelevante din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, respectiv ordonanţă preşedinţială prin care se solicită, cu caracter provizoriu, decontarea medicamentului în regim de compensare 100% pentru un anumit pacient. O astfel de susţinere ar putea avea relevanţă în cauza ce are ca obiect obligaţie de a face, respectiv în cadrul acţiunii prin care se solicită obligarea pârâţilor la includerea în Listă, aşa cum şi Ministerul Sănătăţii a evidenţiat în cuprinsul cererii de recurs.

În virtutea celor anterior expuse, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispoziţiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viaţă (incluzând dreptul la ocrotirea sănătăţii), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituţia României şi de art. 2 pct. 32 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Astfel, art. 22 din Constituţia României stabileşte că:, "(1) Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate.", iar art. 34 dispune că: "(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prevede că: "Dreptul la viaţă al oricărei persoane este protejat prin lege."

Înalta Curte reţine că în sarcina statului revine o obligaţie de asigurare a unei asistenţe medicale adecvate pacienţilor, obligaţie la care face referire şi jurisprudenţa CEDO în materie. Înalta Curte apreciază a fi relevante parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenţie, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate.

Înalta Curte va avea în vedere şi Pactul internaţional privind drepturile economice, sociale şi culturale, care prevede în art. 12 că: "Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică şi mentală pe care o poate atinge.", precum şi Rezoluţia Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, care a sesizat "diferenţele surprinzătoare şi inacceptabile la nivelul calităţii serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie şi al accesului la medicamente împotriva cancerului" şi a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluţii, Comisia şi statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toţi pacienţii care au nevoie de ele.

În acest context, instanţa de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunţare definitivă asupra fondului pretenţiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist, s-ar leza dreptul reclamantei la sănătate şi implicit la viaţă, acesta fiind de altfel şi dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale.

De asemenea, prevederile art. 34 din Constituţia României, dispun astfel: "(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

În conformitate cu prevederile menţionate, dreptul la viaţă al oricărei persoane, precum şi cel la ocrotirea sănătăţii sunt protejate prin lege, garanţiile privind accesul la sănătate fiind cerute a fi efective şi reale.

Pe cale de consecinţă, în raport de limitele controlului de legalitate ce se impune a fi realizat în planul procedurii ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte apreciază că nu pot fi reţinute susţinerile recurenţilor întemeiate pe prevederile H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 şi Legii nr. 95/2006, inclusiv în forma modificată prin O.G. nr. 37/2022 ce, în opinia acestora, ar genera o pretinsă nelegalitate a soluţiei primei instanţe, de stabilire a existenţei aparenţei dreptului în favoarea reclamantei, câtă vreme dreptul analizat de judecătorul fondului, ca fiind în pericol a fi lezat, este unul protejat de norme constituţionale şi de CEDO, toate aflate pe o poziţie superioară în ierarhia normelor juridice, mai ales în raport de H.G. nr. 720/2008, O.M.S. nr. 861/2014 şi O.M.S.-C.N.A.S. nr. 564/499/2021, ce sunt, în realitate, acte administrative ce au un caracter normativ.

Este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiţia neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiţia referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă, aceasta urmărind prezervarea unei situaţii de fapt, în absenţa căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viaţă şi sănătate.

Înalta Curtea reţine că, potrivit art. 20 alin. (2) din Constituţia României, pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului trebuie aplicate prioritar atunci când există neconcordanţe între acestea şi dreptul intern, motiv pentru care conţinutul normativ al actelor infralegislative nu poate fi opus unei aplicări directe a Convenţiei, atâta vreme cât concluzia este în sensul că lipsa decontării medicamentelor ar putea aduce atingere dreptului la viaţă al reclamantei.

În raport de astfel de elemente, în limitele analizei ce poate fi efectuată în materia ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte apreciază că includerea în listă a medicamentului pentru afecţiunea de care suferă reclamanta, nu poate fi opusă spre a susţine teza neîndeplinirii condiţiilor reglementate de art. 997 C. proc. civ., aparenţa dreptului fiind în favoarea intimatei-reclamante care la momentul introducerii acţiunii a urmărit decontarea costului prohibitiv al medicamentului în regim off-label.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că solicitarea intimatei-reclamante, de obligare a pârâţilor la asigurarea accesului acesteia la medicaţia prescrisă, în regim de compensare 100%, pentru un interval limitat de timp, se încadrează în art. 997 din C. proc. civ., pentru că nu implică măsuri care să rezolve litigiul în fond şi nici care să facă imposibilă restabilirea situaţiei de fapt şi are caracter temporar, până la soluţionarea definitivă a dosarului de fond.

Recurenţii-pârâţi au mai susţinut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiţie de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuţie, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluţie.

Înalta Curte constată că această susţinere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiţiei privind existenţa aparenţei dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită acesteia asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate şi în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiţii şi au fost analizate de instanţa de control judiciar în paragrafele anterioare.

În plus, condiţia de admisibilitate ce vizează neprejudecarea fondului presupune o examinare a existenţei dreptului şi a normei aplicabile, de natură să confere acestuia o aparenţă de legalitate şi temeinicie, condiţie îndeplinită în cauză.

Instanţa supremă reţine că şi condiţia caracterului vremelnic al măsurii este îndeplinită în speţa de faţă, măsura fiind dispusă de judecătorul fondului până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curţii de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, având astfel caracter temporar. Aşadar, nu este vizată o măsură cu caracter definitiv, ci o măsură provizorie care urmează să producă efecte până la analizarea definitivă a fondului cauzei în care se solicită includerea în listă a medicamentului indicat anterior şi finalizarea procedurilor de autorizare şi nu presupune un probatoriu complex.

Prin urmare, sunt nefondate criticile recurenţilor-pârâţi referitoare la neîntrunirea condiţiei de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 997 C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse anterior, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia netimbrării, invocată din oficiu.

Anulează recursul declarat de recurenta – pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 136/2024 din 23 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursurile declarate de recurenţii – pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Guvernul României împotriva sentinţei nr. 136/2024 din 23 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.