Finality of appellate decision in administrative contract disputes due to improper election of appeal instead of mandatory cassation under Law 101/2016

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 02.11.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţionala de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A., a solicitat, în temeiul art. 53 alin. (1) indice 3 din Legea nr. 101/2016, anularea documentului constatator intermediar nr. 1 (având nr. de înregistrare 18/7081/22.06.2022) şi adresa nr. x/12.09.2022, precum şi anularea documentului constatator intermediar nr. 2 (având nr. de înregistrare x/04.10.2022).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 74/23.01.2024, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată şi, în consecinţă, a anulat în parte documentul constatator intermediar nr. 2 (având nr. de înregistrare x/04.10.2022), constatând că penalităţile datorate de reclamantă pentru întârzierea în executarea contractului de servicii nr. x pentru elaborare Studiu de fezabilitate şi Proiect tehnic pentru drum de mare viteză Bacău-Paşcani sunt în cuantum de 627.183,3 RON şi nu 783.131,58 RON, după care a respins în rest cererea, ca neîntemeiată, indicând calea de atac a recursului, în termen de 10 zile de la comunicarea hotărârii.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A. a formulat apel, solicitând anularea sentinţei apelate şi, pe fondul cauzei, în urma rejudecării, respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

4. Decizia pronunţată în apel

Prin decizia civilă nr. 47 din data de 22 mai 2024, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de către intimată şi a respins apelul formulat de apelanta-pârâtă Compania Naţionala de Admnistrare a Infrastructurii Rutiere- CNAIR, în contradictoriu cu intimata-reclamantă A. S.A., împotriva sentinţei civile nr. 74/23.01.2024 pronunţate de Tribunalul Bucureşti – secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil. Totodată, a obligat apelanta la plata sumei de 20.729,21 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecata, către intimată.

5. Recursul

Împotriva deciziei civile nr. 47 din data de 22 mai 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice a declarat recurs pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea deciziei recurate şi a sentinţei instanţei de fond şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Arată că prin cererea intitulată greşit apel a invocat ca temei de drept dispoziţiile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi C. proc. civ.

La data înregistrării dosarului, respectiv 02.11.2022, art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 prevedea: "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare... ".

La data pronunţării sentinţei civile nr. 74/23.01.2024, art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 a fost modificat prin Legea nr. 75/06.04.2023 şi prevede: "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor prevăzută la art. 53 alin. (1) poate fi atacată cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare."

Raportat la faptul că motivele expuse prin cererea intitulată greşit apel se încadrează în prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, consideră că instanţa de fond, în mod eronat nu a recalificat calea de atac ca fiind recurs. Astfel, se impune casarea deciziei civile recurate "în baza dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, în vigoare la data înregistrării dosarului cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar în subsidiar casarea sentinţei în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii recursului, intimata-reclamantă a arătat că potrivit prevederilor art. 457 alin. (1) C. proc. civ., o hotărâre judecătorească este supusă doar căilor de atac prevăzute de lege.

Decizia împotriva căreia a fost formulat prezentul recurs este, contrar menţiunilor din dispozitivul acesteia, definitivă.

Disputa dedusă judecăţii reprezintă un litigiu care decurge din executarea unui contract administrativ în sensul prevederilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016; acest aspect este confirmat inclusiv prin faptul că, în primă instanţă, litigiul a fost soluţionat de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti, iar nu de secţia civilă, astfel cum ar fi presupus aplicarea prevederilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

Cererea de chemare în judecată se întemeiază pe dispoziţiile art. 53 alin. (13) din Legea nr. 101/2016, respectiv art. 8 din Legea nr. 554/2003.

Atât dispoziţiile Legii nr. 554/2004, cât şi cele ale Legii nr. 101/2016 prevăd faptul că, în situaţia unui litigiu privind anularea unui act administrativ, calea de atac ce poate fi formulată împotriva hotărârii de fond este doar recursul.

Rezultă, astfel, că împotriva hotărârilor pronunţate în temeiul art. 53 alin. (1) şi (13), singura cale de atac accesibilă este recursul.

Dat fiind faptul că, potrivit prevederilor mai sus analizate, singura cale de atac ce putea fi formulată împotriva sentinţei de fond, era recursul, însă CNAIR a înţeles să promoveze apel, hotărârea astfel pronunţată este definitivă, nefiind permisă exercitarea unui recurs faţă de aceasta.

II. Soluţia Înaltei Curţi cu privire la cererea de recurs

Analizând, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Astfel, căile de atac, termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.

Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.

În cauza pendinte, pretenţiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

Înalta Curte constată că obiectul cauzei face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 care prevede: "procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice, în termen de 45 de zile."

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că pentru astfel de cauze, legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei." În timp ce la alin. (31) a prevăzut că: "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fundamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin O.U.G. nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Chiar dacă nu este direct aplicabilă, sunt utile precizările făcute în considerentele Deciziei nr. 17/2017 din 18 septembrie 2017 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii.

Deşi ceea ce s-a statuat prin dispozitiv nu are o legătură directă cu prezenta chestiune de drept, aspectele reţinute în cadrul raţionamentului din cuprinsul respectivei decizii construiesc şi raţionamentul ce stă la baza inadmisibilităţii recursului din prezenta cauză.

Astfel, s-a statuat că, în materia contenciosului administrativ, voinţa legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ. S-a mai reţinut că art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod expres la urgenţă în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerităţii în soluţionarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluţie care reafirmă regula conţinută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi confirmă o soluţie de tradiţie în legislaţia naţională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă.

Decizia amintită a reţinut că:

"47. Se consideră, aşadar, în acord şi cu jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu cele ale C. civ. şi ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

49. Una dintre aceste incompatibilităţi este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004."

"59. Rezultă, astfel, o diferenţă, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs."

"71. Se constată astfel că diferenţa de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcţie de prima instanţă care soluţionează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 554/2004."

"74. Se reţine că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înţeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepţie în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege.

75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeaşi lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ şi fiscal, întrucât în privinţa hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de C. proc. civ.."

Din aceste considerente rezultă că, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a instituit ca regulă o cale de atac extraordinară şi nedevolutivă, nefiind reglementat triplul grad de jurisdicţie nici măcar în ipotezele de excepţie în care calea de atac împotriva sentinţei este apelul; altfel, s-ar contraveni modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs, ca regulă şi, prin excepţie, în cazurile limitativ prevăzute de lege, primă instanţă şi apel.

Prin urmare, fiind pronunţată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 47 din data de 22 mai 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului.

Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 10 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalităţii, aceasta neputând prin ea însăşi, nici să suprime şi nici să dea naştere la căi de atac neprevăzute de lege.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi textele de lege invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepţia inadmisibilităţii recursului şi va respinge recursul principal, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - CNAIR împotriva deciziei civile nr. 47 din data de 22 mai 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru Achiziţii Publice, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 24 septembrie 2024.