Standing of a private creditor to compel state budget allocations for public authority debts under Public Finance Law

Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată, la data de 19.06.2022, sub nr. x/2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, obligarea paratei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului (AAAS) în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 28 lit. E) si art. 28 din Legea 500/2002 a convenţiei CEDO, astfel cum fost interpretata în cauza Sandor contra României, să solicite Ministerului Fineţelor şi Guvernului întocmirea bugetului propriu AAAS şi să facă orice alte demersuri necesare pentru alocarea în bugetul AAAS a sumelor de bani necesare achitării către aceasta a sumelor de bani conform titlului executoriu reprezentat de Hotărârea judecătorească definitiva nr. 609 din 13.02.2014 pronunţată de Tribunalul Bucureşti în dosar nr. x/2010 pentru care se desfăşoară executare silită în dosarul de executare silită aflat pe rolul biroului executorilor judecătoreşti B. nr. 745/2016.

Obligarea pârâtei Ministerul Finanţelor, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 19 lit. a) şi lit. g), art. 28 lit. c) din Legea nr. 500/2002, a convenţiei CEDO, astfel cum a fost interpretată în cauza Şandor contra României să prevadă proiectele legilor bugetare anulare şi sau ale legilor de rectificare bugetară în bugetul AAAS sumele necesare achitării către aceasta a creanţei cuprinse în titlul executoriu, actualizate cu rata inflaţiei la momentul plătii şi a cheltuielilor de executare silita, totodată să oblige această pârâtă să facă şi orice alte demersuri necesare pentru obţinerea rezultatului enunţat mai sus, respectiv bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plăţii creanţei reclamantei a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită.

Obligarea paratei Guvernul României, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 6, art. 18, art. 28, art. 30 din Legea nr. 500/2002 a convenţiei CEDO, astfel cum a fost interpretată în cauza Sandor contra României, să adopte Proiectele legilor bugetare anuale şi/sau de rectificare bugetară şi/sau a ordonatelor de rectificare bugetară cu cuprinderea sumelor necesare achitării către reclamantă a creanţei constituită de titlu executoriu a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plătii şi a cheltuielilor de executare silită şi/sau obligarea Guvernului României să aloce fonduri din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut de art. 30 din Legea nr. 500/2002 în bugetul AAAS pentru plata sumelor către reclamantă, totodată să obligaţi această pârâtă să facă şi orice alte demersuri necesare pentru obţinerea rezultatului enunţat mai sus, respectiv bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plăţii creanţei reclamantei, a accesoriilor acesteia, actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei, la momentul plătii şi a cheltuielilor de executare silită.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus: Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale active ca neîntemeiată. Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a AAAS ca neîntemeiată. Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor ca neîntemeiată. Respinge excepţiile inadmisibilităţii, lipsei de interes şi prematurităţii ca neîntemeiate.

Respinge cererea reclamantei S.C. I.C.S.I.M. S.A., formulată în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs Ministerul Finanţelor, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, rejudecând excepţiile invocate de Ministerul Finanţelor prin întâmpinare (inadmisibilitatea sub aspectul că, prin cererea reclamantei, se tinde la depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, lipsa calităţii procesuale active a reclamantei, lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor), respingerea cererii de chemare în judecată, prin admiterea uneia dintre aceste excepţii.

În motivarea recursului, a arătat că:

l. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei [art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ..];

II. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..].

Considerând că există o strânsă legătură între cele două motive de casare, respectiv incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., recurenta-pârâtă le-a dezvoltat împreună.

1. Referitor la excepţia inadmisibilităţii, pentru depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond, în mod greşit, a califica-o ca fiind o apărare pe fondul cauzei.

Apreciază că, prin calificarea acesteia ca fiind o apărare de fond, instanţa de fond a admis că oricând o instanţă judecătorească poate interveni în procedura legislativă de adoptare a bugetului sau în cea administrativă de deschidere de credite bugetare.

Susţine recurentul-pârât că atâta vreme cât din considerentele hotărârii judecătoreşti rezultă că acţiunea trebuia respinsă ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată, în mod greşit instanţa de fond a recalificat această excepţie ca fiind o apărare de fond.

2. Susţine recurentul-pârât că excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei a fost greşit respinsă dat fiind că, în considerentele hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond a reţinut şi dispoziţiile art. 19, art. 28 şi art. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, pe cele ale art. 18 din Legea nr. 69/2010 - Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, respectiv pe cele ale art. 25 kit. d) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Arată că reclamanta are raporturi juridice între reclamantă şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, raporturi rezultate din litigiile în care au fost pronunţate hotărârile judecătoreşti devenite titluri executorii. Pe de altă parte, raporturile juridice dintre Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în calitatea sa de ordonator principal de credite şi Ministerul Finanţelor (pentru cheltuielile care se asigură de la bugetul de stat) sunt raporturi juridice de drept public, guvernate de Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Între reclamantă şi Ministerul Finanţelor nu a existat şi nu există niciun fel de raporturi juridice şi implicit niciun fel de drepturi şi obligaţii reciproce.

Potrivit principiilor stabilite prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, solicitarea deschiderii de credite bugetare se efectuează de către ordonatorul principal de credite.

Legea nr. 500/2002 defineşte în acest sens, prin art. 20, categoriile de ordonatori de credite, reglementând totodată, prin art. 21, rolul acestora.

Din interpretarea sistematică a textelor învederate anterior, singura concluzie care se poate trage este aceea că solicitarea de sume (deschidere de credite, astfel cum aceasta este definită potrivit art. 2 pct. 21 din Legea 500/2002) de la bugetul de stat (situaţie care, însă, nu se regăseşte în cauza de faţă), trebuie făcută de către ordonatorul principal de credite.

Din modul de redactare a acţiunii, nu rezultă că reclamanta ar fi introdus acţiunea în numele şi pe seama ordonatorului principat de credite, în baza unui mandat special acordat în acest sens.

În această situaţie, capătul de cerere formulat de către reclamanta persoană juridică, prin care a solicitat obligarea Ministerului Finanţelor la bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plăţii creanţei reclamantei, a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită, trebuie respins ca fiind formulat de o persoană fără calitate procesuală activă, întrucât aceasta nu are calitatea de ordonator principal de credite.

3. În ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor, recurenta-pârâtă susţine că reclamanta nu a indicat, în concret, vreo dispoziţie legală din care să rezulte obligaţia Ministerului Finanţelor de a asigura Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului, creditele bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titlurile executorii deţinute de reclamantă.

Împrejurarea că, potrivit legii, Ministerul Finanţelor avizează hotărârile de Guvern prin care se aprobă Bugetele de venituri şi cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituţiilor publice implicate, nu este de natură să determine vreo obligaţie a acestuia de a deschide credite bugetare pentru plata titlurilor executorii de către Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

Împrejurarea că reclamanta s-a adresat cu plângere prealabilă Ministerului Finanţelor nu este de natură a conferi calitate procesuală pasivă acestei instituţii, câtă vreme aspectele semnalate nu sunt de competenţa Ministerului Finanţelor, astfel cum aceasta este reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor.

În raport de pretenţiile formulate de reclamantă prin acţiune, chemarea în judecată a Ministerului Finanţelor este nejustificată, având în vedere că reclamanta nu a avut şi nu are raporturi juridice încheiate cu Ministerul Finanţelor, pentru a ne fi putut raporta la drepturi şi obligaţii izvorâte din acestea sau din alte raporturi obligaţionale.

Ministerul Finanţelor are atribuţii în elaborarea bugetului de stat, în funcţie de propunerile tuturor ordonatorilor principali de credite, de necesităţile estimate pentru anul respectiv şi, în principal, ţinând cont de priorităţile stabilite de Guvern.

Aprobarea bugetului de stat se face de către Parlamentul României, fiind aşadar un atribut exclusiv al legiuitorului.

Prin urmare, Ministerul Finanţelor nu poate decât să se conformeze legilor bugetului şi a finanţelor publice, precum şi tuturor actelor normative incidente.

De asemenea, recurentul-pârât subliniază faptul că, în cauză, plata titlurilor executorii invocate de reclamantă nu poate fi efectuată de la bugetul de stat.

În cauza de faţă, raporturile juridice nu s-au creat între reclamantă şi Ministerul Finanţelor, conform art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. De asemenea, Ministerul Finanţelor nu a emis niciun act a cărui anulare să se solicite în prezenta cauză.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă.

Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului pentru creanţele rezultate în urma procesului de privatizare şi valorificare se achită din bugetul propriu al acestei instituţii pentru activitatea de privatizare şi valorificare a activelor statului, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbţie cu Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului - A.A.A.S. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca temeinică şi legală fiind reluate apărările făcute în faţa instanţei de fond, fără a formula apărări referitoare la excepţiile ce fac obiectul recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Înalta Curte va analiza cu prioritate critica recurentului-pârât referitoare la soluţionarea de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei.

Pârâtul Ministerul Finanţelor a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, având în vedere faptul că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, aceasta nu poate avea iniţiativă de a solicita deschiderea de credite bugetare.

Ministerul Finanţelor, în raport cu pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, are calitate de ordonator principal de credite, cu privire la cheltuielile de la bugetul de stat, guvernate de Legea nr. 500/2002 care prevede, în mod expres, faptul că deschiderea de credite bugetare o poate solicita exclusiv ordonatorul principal de credite.

Reclamanta nu are calitate procesuală activă, întrucât nu a acţionat în numele ordonatorului principal de credite, în acea solicitare din cererea de chemare în judecată de deschidere a creditelor bugetare pentru plata unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în contradictoriu cu Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei apreciind că are calitate procesuală activă, în raport de configuraţia juridică a cererii, prin care reclamanta a afirmat vătămarea sa cauzată de abstenţiunea mai multor autorităţi publice de a-şi exercita, fiecare în parte, competenţele care să conducă la realizarea creanţei deţinute de reclamantă în temeiul unui titlu executoriu.

Înalta Curte constată că reclamanta deţine o creanţă, împotriva instituţiei Administrarea Activelor Statului, rezultată din Hotărârea judecătorească definitivă nr. 609 din 13.02.2014 pronunţată de Tribunalul Bucureşti în dosarul nr. x/2010, creanţă ce nu a fost achitată de pârâtă şi care este în curs de executare silită.

Prin cererea sa, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor Guvernul României, Ministerul Finanţelor şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului să facă, conform competenţelor, demersurile necesare asigurării, în bugetul pârâtei Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului, a sumelor necesare satisfacerii creanţei reclamantei.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 pct. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, deschiderea de credite bugetare reprezintă aprobarea comunicată ordonatorului principal de credite de către Ministerul Finanţelor Publice prin trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi iar art. 20 şi art. 21 din aceeaşi lege definesc categoriile de ordonatori de credite şi rolul acestora. Astfel, solicitarea sumelor, de la bugetul statului, necesare efectuării plăţilor titlurilor executorii în care debitori sunt instituţii publice trebuie făcută de către ordonatorul principal de credite.

Înalta Curte constată că reclamanta S.C. I.C.S.I.M. S.A este persoană juridică de drept privat care a solicitat obligarea Ministerului Finanţelor la bugetarea în bugetul AAAS a sumelor necesare plăţii creanţei reclamantei, fără însă a avea calitatea de ordonator principal de credite, aşa cum este definit de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia - Ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome.

Dat fiind considerentele arătate, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că reclamanta nu are calitate procesuală activă în formularea acţiunii şi va admite excepţia lipsei calităţii procesuale active invocată de pârâtul Ministerul Finanţelor.

În ce priveşte critica referitoare la excepţia inadmisibilităţii pentru depăşirea puterii autorităţii judecătoreşti pe care instanţa de fond a califica-o ca fiind o apărare pe fondul cauzei, Înalta Curte constată ca este nefondată.

Excepţia a fost invocată în faţa instanţei de fond de pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, cu motivarea că pretenţiile reclamantei nu intră sub incidenţa Legii nr. 554/2004

În şedinţa din data de 27 aprilie 2023, instanţa de fond a calificat excepţia inadmisibilităţii pentru depăşirea puterii autorităţii judecătoreşti ca fiind o apărare pe fondul cauzei şi, în temeiul art. 248 alin. (4) C. proc. civ., a dispus unirea tututror excepţiilor cu fondul.

Potrivit art. 248 alin. (4) C. proc. civ. - Excepţiile vor putea fi unite cu administrarea probelor, respectiv cu fondul cauzei numai dacă pentru judecarea lor este necesar să se administreze aceleaşi dovezi ca şi pentru finalizarea etapei cercetării procesului sau, după caz, pentru soluţionarea fondului.

Înalta Curte constată că, pentru soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, instanţa de fond avea nevoie de administrarea dovezilor necesare şi pentru soluţionarea fondului, motiv pentru care, în mod corect a calificat-o ca fiind apărare de fond şi a dispus unirea ei cu fondul cauzei.

Nici critica referitoare la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor nu este fondată, instanţa de fond reţinând în mod corect că acesta are calitatea procesuală determinată de competenţa de avizare a hotărârilor de Guvern prin care se aprobă bugetele de venituri şi cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituţiilor publice implicate.

Într-adevăr, potrivit prevederilor art. 15, alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008, privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 275/2008, cu modificările şi completările ulterioare, bugetele de venituri şi cheltuieli privind activitatea de privatizare ale instituţiilor publice implicate se aprobă prin hotărâre a Guvernului, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., constatând incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Finanţelor, va casa sentinţa civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi rejudecând, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale active şi va respinge acţiunea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Va menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Finanţelor. Casează sentinţa civilă nr. 751 din data de 27 aprilie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi rejudecând, admite excepţia lipsei calităţii procesuale active şi respinge acţiunea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă. Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 septembrie 2024.