Failure to surrender GHG emission certificates: validity of fixed EU penalty, inapplicability of proportionality and force majeure, and sufficiency of evidentiary review

Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 13.01.2022 pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului Pentru Mediu, anularea Deciziei nr. 38 prin care a fost respinsă contestaţia administrativa nr. 4686/25.06.2021 înregistrată la AFM sub nr. x/01.07.2021, pe care a formulat-o împotriva Deciziei nr. 6/14.05.2021 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu- Direcţia Generală de Administrare Fiscală-Direcţia Evidenţă şi Colectare, privind aplicarea penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii Certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră în suma de 24.918.348,00 RON, calculată în temeiul art. 9 (1) lit. ş) din Ordonanţa de Urgenţa a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu şi anularea deciziei de impunere nr. x/14.05.2021 cu exonerarea sa de la plata sumei de 24.918.348,00 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 342 din data de 20 decembrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus: Respinge acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului Pentru Mediu, având ca obiect "contestaţie act administrativ fiscal", ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs SC. A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fondul cauzei admiterea contestaţiei, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Craiova în vederea administrării probelor propuse de reclamantă şi introducerii în cauză a tuturor părţilor, respectiv a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond nu a ţinut seama de cele invocate de recurenta-reclamantă cu privire la elementele care vizează interesul general public în anularea actului administrativ după cum urmează:

- societatea reclamantă nu dispune de resursele financiare necesare, aflându-se în imposibilitate de a achiziţiona necesarul de certificate în anul 2020.

- societatea reclamantă livrează energie termică şi electrică la nivelul Municipiului Motru, contribuind la asigurarea securităţii energetice naţionale, în principal în momentele extreme de secetă prelungită sau în perioade de iarnă cu temperaturi scăzute.

- întreruperea activităţii ar creşte semnificativ rata şomajului şi ar înrăutăţii condiţiile de trai în cadrul comunităţilor locale.

- societatea furnizează agent termic în Municipiul Motru, iar întreruperea activităţii societăţii, ar afecta activitatea de producţie, transport, distribuţie şi furnizare a energiei termice.

În situaţia în care societatea nu şi-ar continua activitatea, ar interveni o perturbare gravă a Sistemului Energetic National cât şi dificultăţi sociale majore în cadrul comunităţii din Municipiul Motru.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut faptul că lipsa mijloacelor băneşti nu reprezintă o cauză de exonerare de răspundere pentru obligaţia plăţii contravalorii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră.

Precizează că perioada stării de urgentă şi a stării de alertă determinată de pandemie a stopat încasările prin amânarea plăţilor pe o perioadă de 3 luni, situaţie care în speţă poate fi recunoscut un caz de forţă majoră deoarece există o cauză exterioară care are consecinţe cu privire la respectarea propriilor obligaţii ale recurentei.

Consideră recurenta că, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că situaţia economică a societăţii nu poate fi avută în vedere, în ceea ce priveşte obligaţia restituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, întrucât cuantumul relativ ridicat al penalităţilor prevăzute de Directiva 2003/87/CE este justificat de necesitatea ca neîndeplinirea obligaţiilor de restituire a unui număr suficient de cote să fie tratate în mod strict şi coerent în întreaga Uniune.

În realitate, situaţia economică a societăţii trebuie avută în vedere, deoarece reflectă starea de fapt în care se găseşte operatorul economic, deoarece plata penalităţilor aruncă societatea noastră în stare de insolvenţă sau faliment cu toate consecinţele ce decurg din aceasta.

Arată recurenta că a făcut demersuri suficiente în sensul restituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, iar în cauză fiind incident un caz de forţă majoră care permite scutirea unui operator într-o asemenea situaţie.

În mod greşit, instanţa de fond a reţinut că împrejurarea declarării stării de urgentă şi ulterior stării de alertă nu poate fi avută în vedere ca o situaţie de forţă majoră fără să fi avut în vedere faptul că, anterior anului 2020, a achiziţionat numărul de certificate, iar starea de urgentă şi de alertă a dus la agravarea situaţiei financiare a societăţii ceea ce a determinat imposibilitatea de a achiziţiona certificatele de emisii de carbon.

Precizează recurenta-reclamantă că, în virtutea rolului său activ, prevăzut de art. 22 C. proc. civ., instanţa trebuia să pună în discuţie şi să solicite societăţii relaţiile cu privire la scăderea veniturilor aferentă stării de urgenţă şi de alertă, dacă avea dubii în privinţa existenţei forţei majore cauzată de o scădere a încasărilor în raport cu situaţia anterioară.

De asemenea, arată că a adus la cunoştinţă pârâtei faptul că este în imposibilitate de a achiziţiona certificatele de emisii e carbon, datorită lipsei lichidităţilor băneşti.

Nu în ultimul rând recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a reţinut criticile referitoare la suma de plată impusă prin decizia nr. 6/14.05.2021 în sensul că nu este certă, lichidă şi exigibilă şi că nu îndeplineşte prevederile art. 663 C. proc. civ., întrucât în decizia de impunere este înscrisă suma de 24.918.348,00 RON, iar în extrasul de cont nr. 9474/7.12.2021, înregistrat la societate sub nr. x/27.12.2021 este menţionată o sumă mai mare, respectiv 27.916.294,00 RON,

În considerarea acestei diferenţe de sumă, recurenta-reclamantă arată că a solicitat expertiză în specialitatea contabilitate care iniţial a fost admisă pentru ca, la termenul din 04.11.2022 să revină asupra expertizei şi să dispună restituirea sumei achitate ca onorariu de către reclamantă.

Mai arată recurenta-reclamantă că instanţa a procedat la efectuarea calculelor aritmetice, calcule ce trebuiau făcute de un expert contabil, astfel încât înţelege să conteste modalitatea de calcul făcută de instanţă, care nu a ţinut cont că au fost contestate şi numărul de certificate, număr ce face parte din formula de calcul.

Susţine recurenta că instanţa de fond nu a soluţionat cauza sub toate aspectele, mai ales că a formulat o cerere de probatorii cu privire la administrarea probei cu înscrisuri şi cele două expertize de specialitate, iar rezolvarea superficială dată de instanţa de fond echivalează cu nejudecarea fondului atât timp cât nu au fost admise şi administrate probele propuse de recurenta-reclamantă.

Susţine recurenta-reclamantă că, în virtutea rolului activ prevăzut de art. 22 C. proc. civ., instanţa de fond trebuia să introducă în cauză, din oficiu, Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, deoarece a reţinut că aceasta este administratorul naţional al conturilor în Registrul Uniunii Europene al emisiilor de gaze şi că nu putea respinge acţiunea pentru simplu fapt că Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului nu este parte în cauză, întrucât avea posibilitatea legală să o introducă în cauză şi să soluţioneze corect sub toate aspectele cauza.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM), a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, anularea acestuia şi, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

Intimata-pârâtă a invocat excepţia nulităţii cererii de recurs, pentru motivul că recurenta nu recurge la o motivare în drept şi în fapt a cererii sale de recurs, cu indicarea concretă a motivelor de nelegalitate a hotărârii, rezumându-se doar la reluarea tezelor formulate şi cu ocazia judecării fondului cauzei.

În subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat urmând ca instanţa de control judiciar să constate că instanţa de fond în mod corect a reţinut că art. 28 alin. (2) din H.G. nr. 780/2006 privind stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră prevede că operatorul fiecărei instalaţii are obligaţia de a restitui, până cel târziu la data de 30 aprilie a fiecărui an, un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră egal cu cantitatea totală de emisii de gaze cu efect de seră provenite de la instalaţia respectivă în anul calendaristic anterior, altul decât numărul de certificate pentru aviaţie, iar aceste certificate se anulează ulterior.

Arată că, în mod corect instanţa de fond reţine că nu sunt incidente prevederile art. 21 din O.G. nr. 2/2001 privind criteriile de individualizare a sancţiunii contravenţionale întrucât faţă de neplata taxelor în termenele prevăzute de lege, organul fiscal este îndreptăţit să angajeze răspunderea fiscală a contribuabilului şi că aceasta se realizează prin emiterea unei decizii de impunere cu privire la obligaţiile de plată accesorii în sarcina acestuia.

La data de 14.05.2021, pentru recurenta a fost emisă Decizia de impunere în sumă de 24.918.348,00 RON privind aplicare penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră.

Prin adresa transmisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului nr. 1/31 11/FGG/11.05.2021, înregistrată la Administraţia Fondului pentru Mediu sub nr. x/11.05.2021 s-au comunicat toate datele referitoare la valoarea indicelui european de consum, precum şi formula de calcul pentru penalitatea aplicată.

De altfel, în ceea ce priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la natura civilă sau contravenţională a sancţiunii instituită de legiuitor, s-a reţinut corect de instanţa de fond că prevederile O.G. nr. 2/2001 nu sunt incidente în cauză, întrucât acest act normativ se aplică în cazul săvârşirii unor contravenţii, se încheie un proces-verbal de contravenţie şi se aplică o sancţiune expres prevăzută de lege şi în limitele aceste. După cum am arătat în întâmpinarea depusă la dosarul cauzei şi astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, recurenta nu şi-a îndeplinit o obligaţie legală, prevăzută de H.G. nr. 780/2006, respectiv aceea de a restitui un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră egal cu cantitatea totală de emisii de gaze provenite de la instalaţia respectivă.

Contrar celor arătate de recurentă prin recurs, instanţa de fond a reţinut în mod corect că obligarea la plata unei penalităţi de 100 euro pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă pentru care operatorul sau operatorul de aeronave nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră, nu are caracterul unei sancţiuni contravenţionale, ci este o obligaţie fiscală accesorie obligaţiei principale, de restituire a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, certificate pe care operatorul economic trebuie să le procure prin cumpărare de pe platformele de tranzacţionare cu acest obiect, de pe pieţele specializate sau de la alţi operatori, în situaţia în care nu i-au fost alocate cu titlu gratuit. Astfel, în mod greşit se raportează recurenta la prevederile O.G. nr. 2/2001, în cauză nefiind în discuţie săvârşirea unei contravenţii.

Referitor la imposibilitatea restituirii certificatelor, independent de voinţa sa, instanţa de fond a reţinut în mod corect că nici Administraţia Fondului de Mediu şi nici instanţa naţională nu au posibilitatea de a individualiza cuantumul penalităţilor, întrucât penalitatea prevăzută de art. 16 alin. (3) şi (4) din Directivă nu poate fi adaptată de instanţa naţională în temeiul principiului proporţionalităţii, în condiţiile în care obligaţia impusă de Directiva 2003/87/CE trebuie privită nu ca o simplă obligaţie de deţinere a cotelor care acoperă emisiile anului precedent la data de 30 aprilie a anului în curs, ci ca o obligaţie de restituire a cotelor respective cel mai târziu la data de 30 aprilie, pentru ca acestea să fie anulate în registrul comunitar destinat să asigure o contabilizare precisă a cotelor, iar penalitatea 'pentru depăşirea emisiilor prevăzută de Directiva 2003/87 nu poate fi considerată ca fiind contrară principiului proporţionalităţii în măsura în care, în ceea ce priveşte cuantumul acesteia, nu se prevede nicio posibilitate de adaptare de către instanţa naţională. "(CJUE, Hotărârea din 17.10.2013 cauza c-203/12, Billerud pct. 30, 38).

Mai mult, dificultăţile cauzate de administrarea defectuoasă a activităţii economice, nu pot fi avute în vedere la reţinerea unui caz de forţă majoră. Simplul risc de a deveni insolvabil al operatorului economic şi de a nu putea îndeplini o obligaţie de restituire în lipsa unor mijloace suficiente nu este de ajuns pentru a constata un caz de forţă majoră.

În ceea ce priveşte celelalte motive invocate de recurentă, precizează intimata-pârâtă că recurenta a recunoscut, atât prin cererea de chemare în judecată şi răspunsul la întâmpinare, cât şi implicit prin apărările din contestaţia formulată în procedura administrativă, că nu a restituit până la data de 30.04.2021 un număr de 46.997 certificate, astfel că administrarea oricărei probe nu avea utilitate în cauză întrucât ar fi trebuit să verifice aspecte pe care instanţa nu a fost investită să le verifice.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Faţă de obiectul cererii deduse judecăţii în prezenta cauză, astfel cum a fost consemnat la pct. I.1. din decizie, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei ca nefondată.

Pentru a pronunţa această soluţie a reţinut, în esenţă, că în ceea ce priveşte aprecierea asupra vinovăţiei reclamantei şi în ceea ce priveşte penalitatea prevăzută de art. 28 din H.G. nr. 780/2006, preluată din Directiva 2003/87/CE, nici Administraţia Fondului de Mediu şi nici instanţa naţională nu au posibilitatea de a individualiza cuantumul penalităţilor, întrucât penalitatea prevăzută de art. 16 alin. (3) şi (4) din Directivă nu poate fi adaptată de instanţa naţională în temeiul principiului proporţionalităţii.

Totodată a apreciat că lipsa mijloacelor băneşti nu reprezintă o cauză de exonerare de răspundere pentru obligaţia plăţii contravalorii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, reclamanta putând fi scutită de plata penalităţii pentru nerestituirea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră doar în situaţia în care ar fi intervenit un caz de forţă majoră care să o împiedice să achiziţioneze aceste certificate.

Situaţia economică a operatorului care nu este datorată unei cauze de forţă majoră nu poate fi avută în vedere în ceea ce priveşte obligaţia restituirii certificatelor de emisii pentru gaze cu efect de seră întrucât cuantumul relativ ridicat al penalităţilor prevăzute de Directiva 2003/87/CE "este justificat de necesitatea ca neîndeplinirile obligaţiilor de restituire a unui număr suficient de cote să fie tratate în mod strict şi coerent în întreaga Uniune". (Hotărârea Billerud Karlsborg şi Billerud Skärblacka, C 203/12, EU:C:2013:664, punctul 39).

Referitor la faptul că suma de plată impusă prin decizia nr. 6/14.05.2021 nu ar fi certă, lichidă şi exigibilă şi nu îndeplineşte prevederile art. 663 C. proc. civ., întrucât în decizie este înscrisă suma de 24.918.348,00 RON, iar în extrasul de cont nr. 94174/7.12.2021 înregistrat la societate sub nr. x/27.12.2021 este menţionată o suma mai mare, respectiv 27.916.294,00 RON, instanţa de fond a constatat că aceste susţineri nu sunt fondate întrucât actul administrativ fiscal prin care a fost stabilită în sarcina reclamantei plata penalităţii prevăzută de art. 28 din H.G. nr. 780/2006 este Decizia de impunere nr. x/14.05.2021 şi nu un extras de cont emis după un interval de 7 luni de la emiterea deciziei de impunere.

În ceea ce priveşte modul de calcul al valorii penalităţilor, instanţa de fond a reţinut că, prin contestaţia formulată în procedura administrativă la data de 25.06.2021, reclamanta a contestat decizia de impunere în ceea ce priveşte modalitatea de calcul a penalităţilor sub aspectul corectitudinii calculului aritmetic, respectiv a susţinut că trebuia să fie luat în calcul un curs de schimb euro-leu de 1 Euro=4,9229, din data de 30.04.2021, astfel încât suma penalităţilor datorate trebuia să rezulte, raportat la numărul de 46.997 certificate, ca fiind 23.125.837,56 RON şi nu suma menţionată în decizia de impunere, 24.918.348 RON.

Analizând criticile recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că acestea se încadrează în motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5 şi 8 C. proc. civ., raportat la art. 22 pct. 2, 3 şi 6 din acelaşi cod, sub aspectul aflării adevărului prin orice mijloace, introducerea în cauză a altor persoane, respectiv Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului.

Sentinţa pronunţată de instanţa de fond a fost criticată de reclamantă din perspectiva încălcării rolului activ al instanţei de fond în ce priveşte respingerea expertizei financiar-contabile şi în specialitatea mediu şi în ce priveşte greşita aplicare a normelor de drept material, respectiv O.G. nr. 2/2001 şi H.G. nr. 780/2006.

Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. care este incident atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Înalta Curte constată că soluţia de casare se impune prin prisma criticilor recurentei referitoare la administrarea unui probatoriu incomplet, argumente care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Nerespectarea principiilor ce guvernează dreptul procesual civil produce o vătămare a drepturilor părţilor şi se sancţionează cu nulitatea actelor procedurale îndeplinite. Nulităţile decurgând din nesocotirea principiului contradictorialităţii, a principiului dreptului la apărare, a principiului disponibilităţii şi a principiului oralităţii dezbaterilor sunt nulităţi virtuale şi operează fără ca partea pe care le invocă să fie obligată să facă dovada vătămării.

Instanţa de control judiciar constată că, în cauză, în şedinţa publică din data de 30.06.2022, instanţa de fond a încuviinţat efectuarea unei expertize în specialitatea contabilitate pentru a răspunde la pct. 3,4 şi 5 din cererea de probatorii aflată la dosar, stabilind onorariul de expert în cuantum de 1000 RON.

La termenul din 04.11.2022, instanţa de fond a revenit asupra probei încuviinţată, apreciind că nu mai este necesară efectuarea expertizei şi a dispus restituirea sumei achitate ca onorariu de către reclamantă.

Înalta Curte constată că reclamanta a contestat atât cuantumul obligaţiilor fiscale stabilite prin decizia de impunere cât şi modalitatea de efectuare a calculului de către instanţa de fond motiv pentru care întocmirea unei lucrări de specialitate era necesară pentru lămurirea chestiunii disputate, referitoare la analiza legalităţii deciziei de impunere Decizia de impunere nr. x/14.05.2021, emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu.

Deşi s-a solicitat şi efectuarea unei expertize în domeniul mediului, instanţa de fond nu a dispus efectuarea acesteia deşi reclamanta susţine că numărul de certificate primite gratuit de societate nu au fost scăzute din decizia de impunere.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a încălcat şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., întrucât nu numai că nu a stăruit în administrarea unui probatoriu adecvat, ba chiar a revenit asupra celui admis ignorând cererea de probatoriu a reclamantei. De altfel, judecătorul, în virtutea obligaţiei sale de a afla adevărul, putea ordona administrarea probelor pe care le consideră necesare, chiar dacă părţile se împotriveau şi putea pune în discuţia părţilor introducerea în cauză a Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului.

În acest context, Înalta Curte constată că se află în imposibilitatea de a exercita controlul judiciar al sentinţei atacate, câtă vreme instanţa de fond a viciat etapa încuviinţării şi administrării probatoriului propus de părţi considerând că legalitatea deciziei contestate poate fi apreciată doar în cadrul administrării probei cu înscrisuri, rezultatul final fiind cel al neanalizării efective a cauzei.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa fondului încalcă prevederile art. 237 pct. 7, art. 254 şi art. 258 C. proc. civ., dar şi dispoziţiile art. 22 din acelaşi cod, care obligă judecătorul să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului, ceea ce impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Cu ocazia rejudecării, în raport cu dispoziţiile art. 501 C. proc. civ., instanţa de fond va dispune administrarea probei cu expertiză financiar-contabilă şi specialitatea mediu stabilind obiectivele acesteia după punerea lor în discuţia părţilor, cu respectarea cerinţelor de contradictorialitate, în care va stabili şi obiective necesare corectei determinări a cuantumului obligaţiilor de plată în sarcina reclamantei; totodată, va dispune administrarea oricăror probatorii ce vor fi apreciate ca fiind concludente în soluţionarea cauzei.

Faţă de constatarea incidenţei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanţa de control judiciar nu va mai analiza incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

II.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constatând că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 342/2022 din data de 20 decembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 septembrie 2024.