Standing in administrative litigation to challenge a third party's prealable complaint response and the classification of such responses as administrative acts

Şedinţa publică din data de 13 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a la data de 16.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. a chemat în judecată pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, solicitând:

1. anularea Deciziilor de revocare a deciziilor de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii ce au fost emise de către ONJN în data de 15.11.2021, pentru următorii operatori economici:

a) B. S.R.L.

b) C. S.R.L.

c) D. S.R.L.

2. Obligarea pârâtului să constate că, în urma anulării actelor administrative mai sus menţionate, Deciziile de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii emise pentru societăţile B. S.R.L, C. S.R.L. şi D. S.R.L îşi recapătă valabilitatea si produc efecte juridice;

3. suspendarea efectelor Deciziilor de revocare a deciziilor de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii ce au fost emise de către ONJN în data de 15.11.2021 pentru societăţile B. S.R.L, C. S.R.L şi D. S.R.L. până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004;

4. Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La termenul de judecată din data de 08.11.2022, reclamanta a depus la dosarul cauzei cerere adiţională, prin care a solicitat, suplimentar celor solicitate prin cererea de chemare în judecată, şi anularea Deciziei nr. 32.228/DGAJN/SASBC/31.05.2022 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul ONJN în răspuns la plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziilor de revocare a deciziilor de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii ce au fost emise de către ONJN în data de 15.11.2021 pentru societăţile B. S.R.L., D. S.R.L. şi C. S.R.L..

Prin încheierea de şedinţă din data de 08.11.2022, prin raportare la prevederile art. 78 C. proc. civ., Curtea a dispus introducerea în cauză a B. S.R.L., D. S.R.L. şi C. S.R.L., în calitate de pârâte.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 573 din 04.04.2023, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant, ca neîntemeiată, a admis excepţia de inadmisibilitate invocată prin întâmpinare şi a respins acţiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, B. S.R.L., D. S.R.L. şi C. S.R.L., ca inadmisibilă.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 573 din 04.04.2023 a Curţii de Apel Bucureşti, recurenta-reclamantă A. a formulat recurs prin care a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, cu privire la situaţia de fapt, recurenta a arătat că deţine calitatea de organism de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc acreditat de organismul naţional de acreditare E. pentru activitatea de testare (conform standardului ISO 17025) şi inspecţii (conform standardului ISO 17020), realizate în domeniul jocurilor de noroc şi că este deţinătoare a Licenţei Clasa a ll-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii, alături de Licenţa Clasa a ll-a pentru activitatea de auditare şi Licenţa Clasa a ll-a pentru activităţi de certificare, toate cele trei fiind eliberate de către Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, valabile de la data de 01 iunie 2016.

Potrivit informaţiilor prezentate în spaţiul public, în cadrul şedinţei Comitetului de Supraveghere din data de 29.09.2021, s-a decis suspendarea Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii deţinute de societăţile B. S.R.L, C. şi D.

Astfel cum s-a arătat prin Comunicatul Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, postat pe portalul web al instituţiei în data de 04.11.2021, decizia de suspendare a licenţelor deţinute de cei trei operatori economici a fost adoptată deoarece s-a constatat că aceştia nu îndeplineau condiţiile reglementate de prevederile art. 149 alin. (2) lit. h) pct. i) din Hotărârea de Guvern nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc.

Cu toate acestea, conform datelor disponibile, la data redactării cererii de chemare în judecată, pe pagina de internet a Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, cei trei operatorii economici a căror activitate a fost suspendată figurau cu Licenţele Clasa a II a pentru activitatea de evaluare a conformităţii valabile, acestea fiind suspendate doar pentru perioade scurte de timp, respectiv: intimatul B. S.R.L. figura cu licenţa suspendată în perioada 19.10.2021 - 14.11.2021, intimatul C. S.R.L. figura cu licenţa suspendată în perioada 21.10.2021 - 14.11.2021 şi intimatul D. S.R.L. figura cu licenţa suspendată în perioada 14.10.2021 -14.11.2021.

Aşadar, din aceste date reieşea că, începând cu data de 15.11.2021, celor trei societăţi li s-a permis de către Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc reluarea activităţii, deciziile de suspendare a Licenţelor Clasa a II a pentru activitatea de evaluare a conformităţii fiind cel mai probabil revocate, cu toate că, potrivit informaţiilor publice puse la dispoziţie de F., societăţile B. S.R.L, C. S.R.L. şi D. S.R.L. nu au întreprins demersurile necesare pentru a intra în legalitate, respectiv nu au obţinut noi certificate de acreditare care să le confere dreptul de a efectua etalonari în domeniul jocurilor de noroc.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare invocat, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a arătat că instanţa de fond nu a analizat niciunul dintre argumentele de fapt şi de drept prezentate de aceasta pe larg în cadrul concluziilor scrise depuse la dosarul cauzei cu privire la definiţia şi caracteristicile actului administrativ şi nici nu a indicat vreun motiv pentru care aceste argumente nu au fost luate în considerare.

De asemenea, a mai arătat că instanţa nu a prezentat niciun motiv pentru care a înlăturat de la analiză textele de lege determinante pentru soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii, respectiv prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definesc noţiunea de act administrativ şi dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 20/2013 şi art. 10 alin. (1) din Anexa 2 la H.G. nr. 298/2013 care prevăd în mod expres că deciziile ce fac obiectul acestui dosar au natura juridică de acte administrative.

În acest sens, recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată nu respectă dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. care prevăd că hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă în cadrul considerentelor obiectul cererii, susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Al doilea motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa atacată fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în ceea ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii invocate din oficiu la termenul de judecată din 07.03.2023.

Recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond, în mod nelegal, a reţinut că deciziile a căror anulare a solicitat-o (acte pe care intimatul ONJN le-a emis în răspuns la plângerile prealabile formulate de intimatele D. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L. şi de A.), nu pot forma obiectul unei acţiuni în anulare în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În susţinerea celor menţionate, recurenta-reclamantă a învederat dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 7, art. 8 şi art. 10 din O.U.G. nr. 20/2013 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc, detaliind asupra condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească actul administrativ, respectiv că: actul trebuie să fi fost emis de o autoritate publică în sensul Legii nr. 554/2004; că autoritatea publică trebuie să fi acţionat în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; şi că actul trebuie să fi dat naştere, să fi modificat sau să fi stins raporturi juridice.

Recurenta a apreciat că deciziile de revocare a deciziilor de suspendare a licenţelor clasa a II-a, a căror anulare o solicită, nu pot avea decât natura juridică de acte administrative unilaterale cu caracter individual din moment ce deciziile de suspendare iniţiale sunt, fără echivoc, tot acte administrative unilaterale cu caracter individual.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă ONJN a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca temeinică şi legală. Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinarea formulată de ONJN solicitând respingerea susţinerilor acestuia.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine, în esenţă, că ONJN a emis trei decizii de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a pentru activitatea de evaluare a conformităţii pentru pârâtele B. S.R.L., D. S.R.L. şi C. S.R.L.. Aceste societăţi au formulat plângeri prealabile împotriva deciziilor de suspendare, iar ONJN, în soluţionarea plângerilor, a emis decizii de revocare a deciziilor de suspendare a Licenţelor Clasa a II-a.

Recurenta-reclamantă a solicitat instanţei, în calitate de persoană terţă vătămată, anularea deciziilor de revocare a deciziilor de suspendare a Licenţelor Clasa a II a pentru activitatea de evaluare a conformităţii ce au fost emise de către ONJN în data de 15.11.2021 pentru cele trei societăţi comerciale, apreciind că acestora le-a fost redat în mod nelegal şi netemeinic dreptul de a desfăşura activităţi economice pe teritoriul României cu toate că nu respectau condiţiile de legalitate impuse de prevederile legale incidente. Curtea de Apel Bucureşti, pe rolul căreia a fost înregistrată acţiunea, a admis excepţia inadmisibilităţii din perspectiva obiectului acţiunii introductive.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de recurs, constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B).

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

A doua critică de nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă care se referă la admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, întemeiată pe motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va fi respinsă ca nefondată.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, (1)Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, "act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; iar art. 8 alin. (1) din lege reglementează obiectul acţiunii judiciare, după cum urmează: "(1)Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale."

Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii autorităţilor publice şi constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în realizarea puterii publice.

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiţii.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a apreciat, în mod greşit, că se regăseşte în situaţia persoanei nemulţumite de răspunsul primit la plângerea prealabilă, care a sesizat instanţa de contencios administrativ competentă pentru anularea actului administrativ. Plângerea prealabilă, în speţă, nu a fost formulată de recurenta-reclamantă, aceasta nefiind parte în raportul juridic desfăşurat între ONJN şi cele trei societăţi comerciale pârâte, răspunsul la plângerea prealabilă nu i-a fost comunicat, aceasta neavând legătură cu pricina.

De altfel, recurenta-reclamantă arată că, în fapt, aceasta a presupus că deciziile de suspendare au fost revocate deoarece intimatele-pârâte D. S.R.L., B. S.R.L. şi C. S.R.L. şi-au reluat activitatea, luând cunoştinţă de aceste date de pe pagina de internet a ONJN, neştiind cu siguranţă că există vreo decizie de revocare emisă de ONJN, aşa cum menţionează în cererea de recurs.

Totodată, aceasta consideră că situaţia expusă prejudiciază interesele sale deoarece se regăseşte într-o împrejurare de concurenţă cu societăţile pârâte, pe o piaţă restrânsă.

Având în vedere cele mai sus expuse, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu a afirmat un drept şi nu a dovedit un interes legitim propriu care să fi fost vătămat prin actul administrativ adresat altui subiect de drept, respectiv prin răspunsurile la plângerile prealabile formulate de pârâte.

Înlăturarea concurenţei pe o anumită piaţă nu justifică o pretinsă vătămare a interesului legitim public care să fi decurs din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat al A.

Totodată, Înalta Curte mai reţine şi că răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ. Legea nr. 554/2004 conferă persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător nu şi răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia.

Nu în ultimul rând, se reţine că rolul plângerii prealabile, aşa cum este reglementat de art. 7 din lege, este acela de a da posibilitatea autorităţii publice de a reveni asupra actului vătămător prin revocarea acestuia, răspunsul la această solicitare nefiind dat în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi deci nereprezentând un act administrativ.

Diferenţa dintre decizia de suspendare şi răspunsul la plângerea prealabilă (decizia de revocare) o reprezintă şi împrejurarea că acesteia din urmă îi lipseşte dimensiunea de a produce, prin ea însăşi, efecte juridice, fiind un act ulterior, subsecvent, care nu ar putea exista singur şi care produce efecte doar cu privire la părţile care l-au pus în discuţie, în speţă societăţile comerciale pârâte şi ONJN.

În acest sens, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru ca actul dedus judecăţii să fie considerat un act administrativ, motiv pentru care apreciază că, în mod corect, instanţa de fond a invocat din oficiu excepţia inadmisibilităţii, respingând acţiunea ca inadmisibilă.

Pentru considerentele prezentate anterior, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurenta reclamantă A., ca nefondat.

Totodată, reţinând culpa procesuală a recurentei-reclamante A., în conformitate cu dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte o va obliga pe aceasta să plătească intimatelor-pârâte D. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L. cheltuieli de judecată în cuantum de 17.850 RON, reprezentând onorariu de avocat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 573 din 04 aprilie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă pe recurenta-reclamantă A. la plata sumei de 17.850 RON reprezentând cheltuieli de judecată către intimatele-pârâte D. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L..

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.