Legitimacy of mandatory formal decision in preliminary competition analysis under administrative litigation admissibility rules

Şedinţa publică din data de 25 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.12.2021, reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat obligarea pârâtului să finalizeze procedura de soluţionare a plângerii formulate de S.C. A. S.A. împotriva Colegiului Medicilor Veterinari din România şi a Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, înregistrată la Consiliul Concurenţei cu nr. x/04.02.2015 şi completată prin cererea înregistrată cu nr. x26.03.2015, prin emiterea unei Decizii de soluţionare. A mai şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentului litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1279 din 6 iulie 2022, a respins excepţiile lipsei de interes şi inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiate, şi cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs ce face obiectul prezentei judecăţi

Împotriva sentinţei civile nr. 1279 din 6 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. şi, în principal, restituirea cauzei la instanţa de fond pentru analiza integrală a fondului dedus judecăţii, iar în subsidiar, rejudecarea litigiului în fond cu admiterea cererii de chemare în judecată prin obligarea pârâtului să finalizeze procedura de soluţionare a plângerii formulate de S.C. A. S.A., înregistrată cu nr. x/04.02.2015 şi completată cu cererea înregistrată cu nr. x26.03.2015, prin emiterea unei decizii de soluţionare.

În motivarea căii de atac, după o succintă prezentare a situaţiei de fapt, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că sentinţa recurată nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate argumente esenţiale şi suficiente pentru a justifica interesul său în formularea cererii de chemare în judecată. În acest context, a justificat existenţa unui interes în formularea acţiunii introductive, acesta având legătură evidentă cu un drept viitor şi previzibil al său.

Totodată, a mai arătat că hotărârea cuprinde motive contradictorii, în sensul că o parte din argumentele pe care se întemeiază soluţia vin în contradicţie cu motivele în baza cărora s-a respins excepţia lipsei de interes. Astfel, a susţinut că cele două motivări, pe excepţie şi pe fond, sunt contradictorii, în prima fază reţinându-se că pretinde o vătămare a drepturilor proprii, adică un drept subiectiv şi un interes propriu, iar, în cel de-al doilea caz, reţinându-se că nu îşi întemeiază acţiunea nici pe încălcarea unui drept subiectiv propriu şi nici pe un interes legitim privat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că hotărârea recurată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea eronată a art. 1, art. 2 alin. (1) lit. o)-p) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, sub aspectul interesului în formularea cererii de chemare în judecată, întrucât Consiliul Concurenţei a fost sesizat cu o procedură care îl vizează în mod direct. Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, din perspectiva aceluiaşi interes procesual, a arătat că nesoluţionarea plângerii menţine o stare de echivoc în legătură cu legislaţia din domeniul sanitar veterinar şi cu activitatea Colegiului Medicilor Veterinari, oferind posibilitatea societăţii A. să invoce respectiva procedură nefinalizată şi punctele de vedere emise de Consiliul Concurenţei în toate litigiile care vizează modalitatea de funcţionare şi autorizare a farmaciilor veterinare. În acest caz, a susţinut că interesul său va fi satisfăcut prin aceea că i se va deschide calea către sesizarea instanţei competente să realizeze controlul de legalitate, demers pe care nu îl poate face în acest moment.

De asemenea, a mai arătat că hotărârea recurată a fost pronunţată cu nesocotirea art. 19, art. 25 alin. (1), art. 26 alin. (4) şi art. 41 din Legea nr. 21/1996, respectiv art. 14 alin. (3) şi art. 18 din Regulamentul privind procedura de constatare şi sancţionare a practicilor de concurenţă neloială, pus în aplicare prin Ordinul nr. 561/2014. Din această perspectivă, a susţinut că în toate situaţiile reglementate de Legea nr. 21/1996 şi regulamentele aprobate prin ordine ale intimatului, soluţionarea plângerilor trebuie făcută prin decizii, iar nu prin emiterea de puncte de vedere. Pe de altă parte, a învederat că principala critică invocată în cauză nu se bazează pe faptul că intimatul a soluţionat plângerea prin emiterea unor puncte de vedere, ci pe faptul că, indiferent şi independent de emiterea punctelor de vedere, plângerea formulată de A. S.A. împotriva sa a rămas şi în prezent nesoluţionată. Soluţionarea plângerii formulată de S.C. A. prin emiterea deciziei de soluţionare nu reprezintă un formalism, ci o obligaţie prevăzută de lege, iar Consiliul Concurenţei nu se poate ascunde în spatele unor puncte de vedere pentru a refuza îndeplinirea acestei obligaţii şi pentru a împiedica persoanele interesate să solicite efectuarea controlului de legalitate prevăzut de lege.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esenţă, că soluţia instanţei de fond a fost pronunţată în mod legal şi temeinic, cu luarea în considerare a tuturor argumentelor invocate de părţi, inclusiv în privinţa excepţiei lipsei de interes şi inadmisibilităţii. Totodată, a mai arătat că, în speţă, autoritatea de concurenţă a efectuat demersurile administrative prevăzute de legislaţia secundară în privinţa soluţionării plângerilor privind posibila încălcare a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1996 şi, constatând că plângerea a rămas fără obiect, producându-se în fapt efectele vizate de autorul plângerii, prin abrogarea art. 43 lit. j) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014 şi prin respingerea proiectelor de modificare a Legii nr. 160/1998 criticate prin plângere, a procedat la informarea pe cale administrativă a părţilor şi autorităţilor implicate cu privire la poziţia Consiliului Concurenţei, ca urmare a analizei aspectelor sesizate în cadrul plângerii.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă procesuală s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (5) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 01.11.2023 a fixat primul termen de judecată pentru judecata recursului la data de 11.06.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

6.1. În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, potrivit acestui text legal, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Subsumat acestui motiv, recurentul-reclamant a susţinut că sentinţa recurată nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate o parte din argumentele sale bazate pe dreptul viitor şi previzibil şi pe interesul legitim privat de a contesta refuzul emiterii deciziei de soluţionare a plângerii formulate de S.C. A. S.A. şi depusă la intimatul Consiliul Concurenţei. Refuzul intimatului de a emite această decizie îi vatămă acest drept şi interes legitim, iar instanţa de fond nu a înlăturat motivat acest argument.

Pe de altă parte, recurentul a invocat şi existenţa unei pretinse contradicţii între motivarea respingerii excepţiei lipsei de interes (în care se reţine că prin acţiunea dedusă judecăţii reclamanta a pretins că refuzul de emitere a deciziei îi vatămă drepturile) şi motivarea soluţiei pe fond (în care se reţine că reclamanta nu îşi întemeiază acţiunea pe vătămarea unui drept viitor şi previzibil sau pe un interes legitim privat).

Înalta Curte va înlătura aceste critici, care trebuie analizate împreună deoarece se întemeiază pe confuzia între "interesul acţiunii", condiţie de exercitare a acesteia prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., şi "interesul legitim" a cărui vătămare reprezintă o condiţie de admitere a acţiunii în contencios administrativ prevăzută de art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prima instanţă a respins motivat excepţia lipsei de interes a acţiunii, ca neîntemeiată (pag. 13 din sentinţă, paragraful în care se arată că reclamantul are interes să formuleze acţiunea şi că argumentul pârâtei se referă în realitate la lipsa vătămării interesului legitim) şi judecând pe fond a respins motivat acţiunea pe considerentul că una din condiţiile de admitere a ei, respectiv vătămarea unui interes legitim al reclamantului, nu a fost dovedită (pag. 13-15 din sentinţă). Sentinţa este motivată sub ambele aspecte şi este coerentă, lipsită de contradicţii.

Aşadar, primul motiv de nelegalitate este neîntemeiat.

6.2. În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, potrivit acestui text legal, casarea unei hotărâri se poate cere când a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Recurentul pretinde că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu nesocotirea dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. o)-p) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, sub aspectul interesului în formularea cererii de chemare în judecată, precum şi dispoziţiile art. 19, 25 alin. (1), (26) alin. (4) şi 41 din Legea nr. 21/1996.

Critica este nefondată. Într-adevăr, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

În acest cadru, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează condiţiile în care un act administrativ poate fi anulat, printre acestea fiind şi aceea ca actul să vatăme un drept sau un interes legitim al reclamantului. Dispoziţiile din Legea nr. 554/2004 nu dau naştere unui drept sau interes legitim, ci doar condiţionează acţiunea în contencios administrativ de vătămarea unui drept sau interes legitim reglementate prin alte dispoziţii legale.

În acest din urmă sens, Înalta Curte constată că normele din legislaţia secundară în materia concurenţei care reglementează procedurile autorităţii de concurenţă de soluţionare a plângerilor formulate cu privire la o posibilă încălcare a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1996, în vigoare la data la care a fost formulată plângerea A., erau prevăzute de Regulamentul privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene pus în aplicare prin Ordinul Preşedintelui Concurenţei nr. 499/2010.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (3) din acest regulament, "(3) În cazul plângerilor privind o posibilă încălcare a art. 9 din lege, în situaţia în care se constată, la o primă evaluare, existenţa unor posibile fapte de natură anticoncurenţială prohibite expres de lege, Consiliul Concurenţei poate comunica autorităţii sau instituţiei administraţiei publice centrale ori locale rezultatele primei sale evaluări cu privire la natura faptelor care formează obiectul plângerii şi poate da acesteia posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere, respectiv de a adopta măsurile şi remediile necesare restabilirii unui mediu concurenţial normal. La expirarea termenului legal de 60 de zile pentru analiza plângerii, în funcţie de poziţia exprimată sau adoptată de autoritatea ori instituţia administraţiei publice centrale sau locale, Consiliului Concurenţei poate decide declanşarea unei investigaţii sau respingerea plângerii, conform prevederilor art. 40 alin. (1) sau (2) din lege.

Din analiza dispoziţiilor legale anterior menţionate rezultă că, în cadrul analizei preliminare a plângerii, etapă procedurală specifică în materie de concurenţă, nu se procedează la o soluţionare pe fond a plângerii, ci se analizează plângerea strict prin raportare la existenţa interesului legitim al autorului şi la existenţa unor temeiuri şi indicii care pot conduce la declanşarea unei investigaţii, deci nu instituie un drept al persoanei reclamate la Consiliul Concurenţei de a beneficia de o decizie de soluţionare a plângerii.

Consiliul Concurenţei nu are o astfel de obligaţie, neexistând nicio dispoziţie legală care să prevadă obligativitatea de a iniţia o procedură investigativă în cazul formulării unei plângeri ce are ca obiect o presupusă faptă anticoncurenţială, acesta analizând în funcţie de existenţa temeiurilor de fapt şi de drept dacă se impune sau nu declanşarea unei investigaţii.

În speţă, autoritatea de concurenţă a informat ANSVSA şi CMVRO referitor la aspectele semnalate de A. prin plângerea sa, iar ANSVSA a transmis Consiliului Concurenţei, prin Adresa cu nr. x/09.04.2015, faptul că, în Monitorul Oficial al României nr. 235 din 07.04.2015, a fost publicat Ordinul Preşedintelui ANSVSA nr. 31/2015 pentru modificarea şi completarea Normei sanitare veterinare privind condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară a unităţilor şi activităţilor în domeniul farmaceutic veterinar, aprobată prin Ordinul Preşedintelui ANSVSA nr. 83/2014.

Ulterior, ca urmare a abrogării art. 43 lit. j) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, pe de o parte, iar, pe de altă parte, ca urmare a faptului că proiectele de modificare a Legii nr. 160/1998 criticate de autorul plângerii au fost respinse, autoritatea de concurenţă a procedat la informarea părţilor implicate cu privire la poziţia autorităţii de concurenţă referitor la aspectele invocate în cadrul plângerii introduse de A., precum şi la recomandările formulate de către autorităţile competente cu privire la modificarea Legii nr. 160/1998, republicată.

Prin urmare, etapa procedurală prevăzută de art. 6 alin. (3) din Regulamentul privind analiza şi soluţionarea plângerilor a fost îndeplinită, autoritatea de concurenţă efectuând demersurile administrative prevăzute de legislaţia secundară prin raportare la specificul solicitărilor A., având ca obiect constatarea unei eventuale încălcări a prevederilor art. 8 din Legea nr. 21/1991 şi o eventuală modificare a normelor care constituiau o posibilă restricţionare pe piaţa concurenţei.

Prin Adresa nr. x/02.12.2021, Consiliul Concurenţei a comunicat recurentului răspuns prin care a precizat că au fost emise recomandări cu privire la prevederile proiectului de modificare a Legii nr. 160/1998 către autorităţile competente şi că petentul A. a fost informat cu privire la poziţia autorităţii de concurenţă faţă de aspectele sesizate.

Or, în contextul în care procedura preliminară de analiză a plângerii desfăşurată în faţa autorităţii de concurenţă nu conduce la emiterea unui act administrativ prin care să se constate existenţa unei încălcări a normelor de concurenţă şi nu vizează o analiză pe fond în vederea stabilirii vinovăţiei sau nevinovăţiei unei persoane în acest sens, Înalta Curte constată că omisiunea emiterii deciziei nu vatămă niciun interes legitim privat al reclamantului.

Invocarea existenţei unor litigii pe rol între CMVRO, ANSVSA şi alte entităţi nu are niciun fel de relevanţă şi nu dă naştere în favoarea acestei părţi unor drepturi procesuale distincte în cadrul procedurii de analiză preliminară a plângerii A..

Prin urmare, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că reclamantul nu îşi întemeiază acţiunea pe încălcarea unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat sau a unui interes legitim privat legat de acest drept subiectiv, ci invocă în realitate apărarea unui interes legitim public (stare de echivoc în ceea ce priveşte legislaţia în domeniul sanitar veterinar, în opinia reclamantului), fără ca aceasta să aibă caracter subsidiar dreptului subiectiv sau interesului legitim privat ce decurge din dreptul subiectiv.

În consecinţă, instanţa de control judiciar reţine că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România împotriva sentinţei civile nr. 1279 din 6 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România împotriva sentinţei civile nr. 1279 din 6 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 25 iunie 2024.