Severance pay for retired police and military: appeal dismissed, upholding lower court’s ruling based on separation of powers and budgetary competence

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 24 mai 2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Afacerilor Interne, obligarea pârâtului Statul Român să pună la dispoziţia Ministerului de Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special; obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite; cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 175 din 23 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 în raport cu prevederile cuprinse la art. 1 alin, 5, art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie.

S-a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată prin întâmpinările formulate.

S-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Afacerilor Interne având ca obiect obligare emitere act administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 175 din 23 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ au declarat recurs reclamanţii, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenţii-reclamanţi au arătat că sunt beneficiarii dispoziţiilor Legii nr. 284/2010, încetându-le raportul juridic de angajare, prin pensionare.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raporturilor de serviciu cu drept de pensie, prin trecere în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special, beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda funcţiei de bază, respectiv salariul funcţiei de bază avută/avut în luna schimbării poziţiei de activitate ca urmare a pensionării.

Acesta este un drept pecuniar stabilit prin lege în favoarea recurenţilor-reclamanţi, dar a cărui acordare a fost prorogată prin ordonanţe de urgenţă, emise an de an.

Raportat la lipsa actului administrativ, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurenţii-reclamanţi au precizat că, în cauză, nu au supus controlului instanţei de contencios administrativ un act administrativ.

Astfel, în lipsa actului administrativ nu se poate reţine interdicţia impusă de prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, deoarece textul de lege leagă condiţia inadmisibilităţii acţiunii de existenţa actului administrativ.

Or, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, în cauză nu este incidentă ipoteza reglementată de dispoziţiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la lipsa incidenţei în cauză a raportului dintre Guvernul României şi Parlamentul Românei în legătură cu proiectul bugetului de stat, recurenţii-reclamanţi au arătat că nici Guvernul României şi nici Parlamentul României nu au calitatea de pârâţi, cererea de chemare în judecată fiind formulată în contradictoriu cu Statutul Român şi Ministerul Afacerilor Interne.

Mai mult decât, cererea de chemare în judecată nu a fost formulată împotriva proiectului de buget depus în Parlament de către Guvernul României.

Or, în lipsa acţiunii formulate împotriva Hotărârii privind proiectul de buget, nu se poate reţine că "procesele de elaborare şi aprobare a proiectelor legilor bugetare anuale şi a proiectelor legilor de rectificare nu pot îi suspuse controlului instanţelor de Judecată".

Astfel, contrar celor reţinute de instanţa de fond, nu se poate reţine incidenţă în cauză a raportului dintre Guvernul României şi Parlamentul României în legătură cu proiectul bugetului de stat.

A extinde raţionamentul instanţei de fond la soluţiile pe cale le poate adopta instanţa de contencios administrativ faţă de toate autorităţile publice centrate la solicitarea persoanelor care justifică acordarea despăgubirilor, drepturilor salariale, s.a.m.d ar însemna că toate acţiunile formulate ar fi inadmisibile deoarece aceste despăgubiri, drepturi salariale nu se pot acorda decât ulterior aprobării proiectului de buget, astfel încât obligarea autorităţilor centrale la acordarea acestora ar fi inadmisibilă.

Or, o astfel de ipoteză nu poate fi reţinută în cauză raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 21 alin. (1) din Constituţia României care recunosc dreptul persoanei la recunoaşterea dreptului pretins şi la repararea pagubei.

Raportat la neîncălcarea în cauză a principiului separaţiei puterilor în stat, au arătat, în esenţă, că nu au formulat o solicitare directă în legătură cu competenţa Guvernului României de elaborare a proiectului bugetului de stat.

În opinia lor, în măsura în care ar fi formulat o acţiune directă prin care ar fi solicitat obligarea instanţei să dispună modificarea proiectului de buget trimis spre aprobare Parlamentului României şi includerea în cuprinsul acestora a drepturilor ce fac obiectul cererii de chemare în judecată se putea discuta, în cauză, despre principiul separaţiilor puterilor în stat raportat la interferenţa instanţei de judecată în competenţele exclusive ale autorităţii publice centrale.

Or, în cauza de faţă, instanţa nu se substituie în competenţele exclusive lăsate de către legiuitor în sarcina Guvernului României, cu atât mai mult cu cât acesta nu este parte în cauza.

Astfel, în lipsa obligaţiei impuse în sarcina Guvernului României şi a Parlamentului României nu se poate aduce atingere drepturilor exclusive lăsate de către legiuitor în sarcina acestora.

Au mai arătat recurenţii-reclamanţi că Legea nr. 284/2010 a fost abrogată prin Legea nr. 153/2017, dar drepturile câştigate în baza acestei legi şi neacordate nici până în prezent, au rămas în fiinţă, fiind vorba despre un drept câştigat şi neplătit chiar dacă legea a fost abrogată în anii 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, s-au emis în continuare ordonanţe de urgenţă prin care s-a prorogat acordarea acestor drepturi astfel că nici în anul 2022 ele nu pot fi plătite, nefiind cuprinse în bugetul naţional pentru anul 2022, la capitolul bugetar privind Ministerul de Interne.

Comportament legislativ al Guvernului, demonstrează faptul că dreptul recurenţilor-reclamanţi la acordarea ajutoarelor prevăzute în Legea nr. 284/2010, este un drept câştigat chiar dacă legea a fost abrogată prin Legea nr. 153/2017, astfel că neplata acestor drepturi îi îndreptăţeşte să formuleze prezenta acţiune.

Au mai precizat că dreptul la sprijinul financiar constituie un drept patrimonial, fiind stabilit de autorităţile naţionale pe baza legislaţiei în vigoare.

Dreptul la pensie şi sprijin financiar a fost stabilit printr-o lege clară, previzibilă, motiv pentru care se poate afirma, fără dubiu, că au devenit victimele unei privări de proprietate.

Au exemplificat jurisprudenţa Curţii Europene (cauza Muller contra Austriei, Hotărârea Gaygusuz contra Austriei, Hotărârea Büchen contra Cehiei, Hotărârea Willlis) şi au arătat că o eventuală măsură de înlăturare a sprijinului recunoscut şi acordat printr-o lege nesocoteşte teoria drepturilor câştigate şi încalcă cel puţin 3 drepturi fundamentate, respectiv, dreptul de proprietate recunoscut de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie şi de Constituţie, dreptul la nediscriminare prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 12 adiţional la Convenţie, de Pactul internaţional ONU privitor la drepturile civile şi politice.

În acelaşi sens, au arătat că diminuarea drepturilor patrimoniale, cu consecinţa pierderii sprijinului financiar, impune persoanelor cărora le este aplicabilă o sarcină excesivă şi disproporţionată, fără a menţine un just echilibrul între interesul general şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale persoanei.

În plus, au precizat că formula "prorogarea unor termene" din cuprinsul ordonanţei de urgenţă nu este prevăzută în lege. Astfel, Legea nr. 24/2000 reglementează în Capitolul VI modificarea, completarea, abrogarea şi alte evenimente legislative, fără a utiliza noţiunea de prorogare a unor termeni.

Termenul de prorogare nu se încadrează nici în categoria "modificării", prevăzute de dispoziţiile art. 59 din Lege, nici în aceea a completării, prevăzut în art. 60 din Lege, nici măcar în cea de normă derogatorie, prevăzută de art. 83 din lege. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază,

Or, în cazul de faţă, prorogările de la plata drepturilor salariale stabilite prin Lege s-a realizat pe calea unor Ordonanţe de Urgenţă succesive, fiind astfel evident că sunt încălcate prevederile Legii nr. 24/2000, nefiind în discuţie un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază (lege).

Modalitatea folosită de legiuitor unor ordonanţe de urgenţă de prorogare a unor termene este contrară şi dispoziţiilor art. 78 din Constituţiei potrivit cărora "Legea intră în vigoare la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial sau de la o dată ulterioară, prevăzută în textul ei."

De la data prevăzută pentru intrarea sa în vigoare, legea se aplică în ansamblul său şi nu doar o parte din articolele legii. Dacă legiuitorul delegat ar fi dorit să abroge anumite texte dintr-o altă lege prin ordonanţă, avea posibilitatea să folosească una dintre modalităţile prevăzute în Legea nr. 24/2000, respectiv abrogarea, modificarea, dar în niciun caz prorogarea termenului de intrare în vigoare. Câtă vreme legea este în vigoare, nu poate fi amânat de la aplicare niciun articol din conţinutul ei, decât prin metodele arătate anterior.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

Intimatul-pârât Statul Român a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 iunie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, apreciind că recurenţii-reclamanţi au expus critici care se încadrează în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind criticat modul în care instanţa a interpretat şi aplicat dispoziţiile Legii nr. 554/2004, raportat la pretenţiile reclamanţilor.

2.2. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamanţii au investit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care au solicitat obligarea pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să pună la dispoziţia Ministerului de Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special; obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite; şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, incidenţa art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 prin care se exclud de la controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti specializate, actele administrative ale autorităţilor publice care privesc relaţiile acestora cu Parlamentul.

Printr-o primă critică de nelegalitate, recurenţii-reclamanţi au susţinut că nu au supus controlului instanţei de contencios administrativ legalitatea unui act administrativ, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond. Astfel, în lipsa actului administrativ, nu se putea reţine nici interdicţia impusă de prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi s-au adresat cu o cerere prealabilă Ministerului Afacerilor Interne la data de 22 martie 2022, având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, la care au primit un răspuns nefavorabil.

Potrivit art. (2) alin. (1) lit. i), teza I din Legea nr. 554/2004 prin "refuz nejustificat de a soluţiona o cerere" se înţelege "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane;", iar alin. (2) al aceluiaşi articol asimilează actelor administrative unilaterale şi "refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că obiectul acţiunii în contencios administrativ, promovată de recurenţii-reclamanţi, este reprezentat de un act asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) prima teză şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv refuzul nejustificat al autorităţilor pârâte de a rezolva cererea recurenţilor-reclamanţi, astfel încât criticile referitoare la lipsa unui act administrativ sunt nefondate.

Cât priveşte celelalte critici de nelegalitate formulate de recurenţii-reclamanţi referitoare la lipsa incidenţei în cauză a raportului dintre Guvernul României şi Parlamentul României în legătură cu proiectul bugetului de stat, precum şi neîncălcarea în cauză a principiului separaţiei puterilor în stat, Înalta Curte constată că şi acestea sunt nefondate.

În acest sens, se reţine că acordarea ajutoarelor salariale prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, a fost prorogată/suspendată succesiv prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, nefiind cuprinse în bugetul naţional, respectiv în bugetul intimatului-pârât Ministerul de Interne.

Prin urmare, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii, câtă vreme la data solicitării acordării acestor drepturi de către recurenţii-reclamanţi, niciun temei de drept intern nu justifica în sarcina pârâţilor obligaţia de a aloca sumele necesare acordării ajutoarelor (de către Statul Român, prin Ministerul Finanţelor) şi, respectiv, obligaţia la plata acestor drepturi băneşti (de către Ministerul Afacerilor Interne).

Exercitarea drepturilor înscrise în art. 20 alin. (1) din capitolul II al Anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 rămâne subsumată politicii financiare a statului, care se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea politicilor sale. Legiuitorul este suveran în ceea ce priveşte legiferarea acordării unor drepturi băneşti, suspendarea plăţii acestora or abrogarea acestor drepturi, instanţa fiind obligată să aplice legea nu să aprecieze asupra oportunităţii sale.

Având în vedere aceste considerente, în mod corect a reţinut instanţa de fond că procesele de elaborare şi aprobare a proiectelor legilor bugetare anuale şi a proiectelor legilor de rectificare, intră în categoria actelor administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, fiind exceptate de la controlul instanţelor judecătoreşti, pe cale directă, reglementat de dispoziţiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, iar o soluţie în sensul solicitat de recurenţii-reclamanţi, de a obliga Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, să aloce sumele necesare acordării ajutoarelor prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, ar reprezenta o imixtiune nepermisă a puterii judecătoreşti în atribuţiile puterii executive.

2.3. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamanţi, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât.

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. şi FF. împotriva sentinţei civile nr. 175 din 23 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.