Inadmissibility of administrative challenge to anti-discrimination sanction due to failure to include all administrative parties in judicial proceedings

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.01.2023, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, anularea Hotărârii CNCD nr. 705/16.11.2022, prin care Ministerul Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse a fost sancţionat pentru discriminare, raportat la conţinutul normativ al art. 46 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 273/2004 aprobate prin H.G. nr. 798/2021.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 619 din 7 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 619 din 7 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie (ANPDCA), invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, a opinat că, în cauza dedusă judecăţii, cadrul procesual pasiv a fost constituit în mod legal.

Astfel, chiar dacă în procedura administrativă prealabilă emiterii actului contestat, au fost mai multe părţi (familia adoptatoare A. şi B., DGASPC sector 6 şi Ministerul Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse - Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie), emitentul actului contestat de către ANPDCA este CNCD.

Prin urmare, ANPDCA a formulat acţiunea în contradictoriu cu CNCD şi, astfel cum este menţionat şi în considerentele hotărârii recurate, CNCD a precizat expres, prin concluziile scrise formulate în cauză, că nu înţelege să solicite lărgirea cadrului procesual. Prin urmare, atât reclamantul (ANPDCA) cât şi pârâtul (CNCD) au avut aceeaşi abordare cu privire la cadrul procesual pasiv, pe care ambele părţi l-au considerat legal constituit.

În altă ordine de idei, a apreciat nelegală reţinerea instanţei potrivit căreia "reclamanta din prezenta cauză nu a fost parte în nume propriu în procedura derulată în faţa Consiliului", ANPDCA fiind citată de către CNCD (prin citaţia cu nr. 4950/15 iulie 2022, ataşată în copie), citaţie în urma căreia ANPDCA a transmis Notele scrise cu nr. 11161/DGPD/SA/CP/SJC/AM/12.08.2022.

Aşadar, ANPDCA are calitate procesual activă pentru a formula contestaţia împotriva Hotărârii nr. 705 pronunţate la data de 16.11.2022 de către CNCD, nefiind invocată, în cauză, nici de către CNCD şi nici din oficiu, de către instanţa de fond, excepţia lipsei calităţii procesual active a ANPDCA.

A mai arătat că Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie a fost înfiinţată în baza O.U.G. nr. 121/2021 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, este organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu personalitate juridică în subordinea Ministerului Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse şi, în temeiul art. 4 alin. (1) lit. d) din Hotărârea nr. 233/2022 "ANPDCA elaborează proiecte de acte normative în domeniul protecţiei copilului şi adopţiei".

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 13 iunie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Reclamanta a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune în anulare a Hotărârii nr. 705/16.11.2022 emisă de Consiliul Naţional al Discriminării prin care Ministerul Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse a fost sancţionat pentru discriminare.

În speţă, raportându-se la dispoziţiile art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., instanţa de fond a pus în discuţie necesitatea participării în proces a tuturor entităţilor care au figurat ca părţi în procedura administrativă derulată în faţa CNCD şi, având în vedere că niciuna dintre părţi nu au înţeles să solicite lărgirea cadrului procesual, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu.

Instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt, constată că soluţia Curţii de apel este corectă, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs.

Înalta Curte reţine că în procesul civil operează, în primul rând, principiul disponibilităţii părţilor cu privire la derularea procedurii, art. 9 din C. proc. civ. prevăzând la alin. (1) că "Procesul civil poate fi pornit la cererea celui interesat sau, în cazurile anume prevăzute de lege, la cererea altei persoane, organizaţii ori a unei autorităţi sau instituţii publice ori de interes public", iar la alin. (2) că "Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor."

Pe de altă parte reţine că, în scopul respectării principiului fundamental al procesului civil al contradictorialităţii şi implicit al dreptului la apărare, art. 153 alin. (1) C. proc. civ. prevede că: "Instanţa poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părţile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel."

Potrivit art. 78 din acelaşi C. proc. civ.: "(1) În cazurile expres prevăzute de lege, precum şi în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. (2) În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond."

În mod similar, art. 161 din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când raportul juridic dedus judecăţii o impune, instanţa de contencios administrativ va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului şi instanţa apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunţa pe fond."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, ce reprezintă norma generală procesual-civilă şi respectiv norma specială, care a preluat ca atare prevederea corespunzătoare din norma generală, rezultă că legiuitorul a instituit acest cadru legal în scopul de a oferi instanţelor de judecată o soluţie legislativă clară în interpretarea principiului disponibilităţii şi în stabilirea cadrului procesual.

Astfel, în măsura în care natura juridică a litigiului o impune, este necesară participarea terţilor (ale căror drepturi şi obligaţii ar putea fi lezate de efectele pe care o eventuală declarare a nelegalităţii actului atacat le-ar produce) pentru respectarea dreptului la apărare consacrat de art. 13 din C. proc. civ., cât şi a principiului contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din acelaşi cod, iar stabilirea de către reclamant a unui cadru procesual incomplet este sancţionată cu inadmisibilitatea acţiunii.

Pe de altă parte, este de reţinut că o atare sancţiune nu este aplicabilă în mod automat, prin simpla constatare a viciului actului de sesizare, ci le este conferită părţilor posibilitatea de a solicita complinirea unei astfel de carenţe prin extinderea cadrului procesual.

Ca atare, este evident că în materie contencioasă legea conferă instanţei un drept de apreciere numai în ceea ce priveşte posibilitatea judecării procesului fără participarea terţului, care nu poate fi cenzurat, aceasta punând în discuţia părţilor, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane în ipoteza în care consideră că raportul juridic dedus judecăţii impune acest lucru. Cu alte cuvinte, pentru a fi incident art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., este necesar să fie întrunite condiţiile privind invocarea de către instanţă, din oficiu, precum şi punerea în discuţia părţilor a introducerii altor persoane în proces atunci când apreciază necesar şi raportul juridic dedus judecăţii o impune. Pentru situaţia în care niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, legiuitorul a oferit soluţia respingerii cererii, fără a se pronunţa pe fondul cauzei.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, deşi specificul raporturilor de drept administrativ impune, în anumite cazuri, prezenţa în proces a unor terţi, dispoziţiile art. 78 C. proc. civ. şi cele cuprinse la art. 161 din Legea nr. 554/2004 obligă instanţa de judecată doar la punerea în discuţia părţilor a necesităţii introducerii în cauză a altor persoane, însă nu îi conferă dreptul de a dispune cu privire la cadrul procesual pasiv în contra dreptului de dispoziţie al părţilor, reglementat de art. 9 C. proc. civ.

Aceasta, deoarece, în cazul procedurii contencioase, legiuitorul a adoptat o soluţie de compromis între principiul disponibilităţii şi imposibilitatea obiectivă a instanţei de a soluţiona cauza fără participarea terţului. Or, în temeiul art. 22 alin. (3) teza I din C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condiţiile legii.

Cum instanţa de fond a fost chemată să se pronunţe asupra legalităţii soluţiei adoptate prin Hotărârea CNCD nr. 705/16.11.2022, prin care Ministerul Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse a fost sancţionat pentru discriminare, raportat la conţinutul normativ al art. 46 alin. (4) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 273/2004 aprobate prin H.G. nr. 798/2021, cu alte cuvinte, a fost chemată să stabilească în ce măsură faptele reclamate de petenţii A. şi B. au caracter discriminatoriu, este evident că această analiză nu putea fi făcută în lipsa persoanelor care au sesizat faptele de discriminare şi nici a celorlalte două autorităţilor reclamate (Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Sector 6 şi Ministerul Familiei, Tineretului şi Egalităţii de Şanse), acestea fiind parte a raportului de drept administrativ supus analizei.

În acelaşi sens se reţine şi faptul că, în faza administrativ-jurisdicţională desfăşurată de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în temeiul art. 20 din O.G. nr. 137/2000, actul dedus judecăţii în prezenta cauză a fost adoptat în scopul soluţionării plângerii formulate de petenţii A. şi B., constatându-se discriminarea pe care au sesizat-o din perspectiva reliefată, fiind evidentă calitatea lor activă în cadrul acestei proceduri şi, implicit, necesară prezenţa lor în proces pentru a beneficia de posibilitatea efectivă de a-şi prezenta apărările în raport de pretenţiile recurentei-reclamante. Aceasta, mai ales în contextul în care o eventuală declarare a nelegalităţii hotărârii contestate ar fi de natură să producă efecte cu privire la drepturile şi obligaţiile celor doi petenţi. De altfel, contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, nu se poate susţine că nu era necesară introducerea în cauză a terţilor, în condiţiile în care procedura desfăşurată în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării este guvernată de principiul contradictorialităţii, acesta presupunând citarea, în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, atât a persoanelor care se consideră discriminate, cât şi a persoanei/peroanelor împotriva căreia/cărora s-a formulat sesizarea.

Similar, procedura judiciară desfăşurată în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal învestite cu soluţionarea căii de atac prevăzute de lege a se exercita împotriva hotărârii emise de CNCD în soluţionarea plângerii formulate, prin care s-a reţinut existenţa faptelor de discriminare, este guvernată de acelaşi principiu al contradictorialităţii, analizarea legalităţii hotărârii contestate neputându-se face în lipsa persoanelor care au iniţiat această procedură prin intermediul plângerii formulate.

Respectând spiritul şi litera normelor procedurale reglementate de art. 78 din C. proc. civ. şi art. 161 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a pus în discuţia contradictorie a părţilor necesitatea introducerii în cauză a petenţilor şi a tuturor entităţilor care au figurat ca părţi în procedura administrativă derulată în faţa Consiliului, soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, fiind determinată de faptul că niciuna dintre părţi nu a solicitat în mod expres introducerea acestora în cauză.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a sentinţei de fond, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul exercitat în cauză, cu consecinţa menţinerii sentinţei de fond sub aspectele criticate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului şi Adopţie împotriva sentinţei civile nr. 619 din 7 aprilie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.