Inspection report excluded from administrative litigation as a preliminary factual operation lacking direct legal effects

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea instanţei de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.12.2022, reclamantul Municipiul Bucureşti prin Primar General a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară (MF-DGIEF) şi Ministerul Finanţelor-Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor (MF-SSPPC), anularea Deciziei nr. 24/C/28.07.2022 emise de Ministerul Finanţelor-Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Procesului-verbal de inspecţie nr. x/11.04.2022 întocmit de Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară.

Prin sentinţa civilă nr. 1011 din 16 iunie 2023, Curtea a respins cererea reclamantului de suspendare a judecării procesului şi a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul Municipiul Bucureşti prin Primar General a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi trimiterea cauzei primei instanţe spre continuarea judecăţii.

După ce a prezentat situaţia de fapt şi cele reţinute de prima instanţă, a susţinut recurentul-reclamant, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că instanţa de fond a încălcat sau aplicat greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) şi (4) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi cele ale art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 şi art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020.

Încălcarea şi aplicarea dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004 au condus la concluzia nelegală a primei instanţe în sensul că excesul de putere ar putea fi manifestat exclusiv în legătură cu un act administrativ şi că, în această ipoteză, premisa ar fi existenţa unui act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Or, contrar celor reţinute de instanţă, orice act emis de o autoritate publică cu exces de putere este un act asimilat de lege unui act administrativ care poate fi, astfel, supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ. Prin urmare, premisa formulării unei plângeri prealabile şi, ulterior, a unei acţiuni în contencios administrativ este existenţa unui act emis de o autoritate publică cu exces de putere, iar nu existenţa unui act administrativ emis în acest mod.

A făcut recurentul-reclamant aprecieri cu privire la faptul că Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară (MF-DGIEF) nu are competenţa de a efectua control la Municipiul Bucureşti, în raport cu dispziţiile art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv pentru că, în mod nelegal, art. 1 din H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării O.G. nr. 119/1999 stabileşte că activitatea de inspecţie este exercitată de aparatul de inspecţie economico-financiară prevăzut de art. 3 alin. (1) din Normele metodologice privind înfiinţarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012.

Conform art. 3 pct. 5 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, MF-DGIEF nu poate să îşi exercite atribuţiile decât cu privire la operatorii economici strict şi limitativ prevăzuţi de lege, astfel că nu are competenţa de a efectua acţiuni de control la Municipiul Bucureşti, care este o unitate administrativ-teritorială a statului.

În sfera dreptului public, autorităţile şi organele publice nu pot îndeplinit decât competenţele şi atribuţiile ce le sunt expres stabilite prin lege, astfel că procesul-verbal este un act adoptat cu exces de putere fiind asimilat, chiar de Legea nr. 554/2004, unui act administrativ, după cum reiese din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) şi (4).

Astfel, însuşi legiuitorul asimilează actelor administrative actele emise cu exces de putere, grija esenţială şi prioritară fiind asigurarea accesului liber la justiţie al persoanelor vătămate prin orice acte emise de organe şi/sau autorităţi publice cu exces de putere.

A mai susţinut recurentul-reclamant că dispoziţiile menţionate, definind însuşi excesul de putere, nu leagă sub nicio formă această noţiune de existenţa vreunui act administrativ. Un/orice act emis cu exces de putere prin încălcarea de către autoritatea publică emitentă a limitelor competenţei prevăzute de lege este, prin sine, un act vătămător, fiind vădit ilegal, afectând atât interesul social, general, dar şi, cu atât mai mult, drepturile şi interesele particulare ale persoanei direct vizate de actul respectiv, neputând fi primită teza instanţei de fond în sensul că excesul de putere este relaţionat de/cu existenţa unui act administrativ.

Contrar susţinerilor din Decizia nr. 24/C şi celor reţinute de instanţă, organele de control nu au constatat posibile prejudicii, ci au reţinut expres producerea unor prejudicii concrete pe seama fondurilor publice după cum au şi indicat, expres, persoanele responsabile de producerea acestor prejudicii, neputând fi ignorată transmitera actului organelor de urmărire penală în scopul declanşării cercetării penale.

Prin emiterea cu exces de putere a procesului-verbal i-au fost încălcate o serie de drepturi, printre care dreptul de acces la justiţie, dreptul la apărare şi la un proces echitabil în faţa instanţei de contencios administrativ, dreptul la imagine şi dreptul la apărare în faţa organelor de cercetare penală.

Contrar celor reţinute prin sentinţa recurată, sunt pe deplin admisibile atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea în contencios formulate împotriva procesului-verbal, act emis cu exces de putere şi, astfel, asimilat actelor administrative.

A continuat recurentul, referindu-se la încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, că a invocat aceste dispoziţii pentru situaţia ipotetică în care, din varii motive, s-ar ajunge la concluzia că MF-DGIEF ar avea competenţa de a efectua controale la Municipiul Bucureşti.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Procesul-verbal de inspecţie nr. x/I/11.04.2022 este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi produce efecte juridice în privinţa sa, fiind întrunite condiţiile în acest sens, respectiv este un act cu caracter individual, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi produce efecte în privinţa Municipiului Bucureşti.

Prin acest proces-verbal, nu s-au reţinut posibile prejudicii, ci, în mod vădit, organele de control au stabilit expres prejudicierea efectivă a fondurilor publice cu diferite sume concret stabilite şi au identificat în mod expres persoanele responsabile pentru prejudiciile concret individualizate.

În plus, deşi organele de control ar putea exclusiv să constate fapte ce ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracţiuni, prin procesul-verbal acestea au stabilit în mod direct săvârşirea unor aşa-zise infracţiuni (conform art. 77 lit. a) din Legea nr. 273/2006).

Prin urmare, actul de control impactează direct Municipiul Bucureşti, alte instituţii ale statului cu atribuţii în monitorizarea modului de gestionare a banului public putând aprecia ca Municipiul Bucureşti să se autosesizeze şi să facă demersurile legale pentru recuperarea prejudiciilor, demersuri care, pe de o parte, generează în sine şi prin sine alte cheltuieli din fondurile publice precum şi posibilitatea ca Municipiul Bucureşti să fie obligat la plata de despăgubiri şi/sau cheltuieli de judecată în cazul în care demersurile sale sunt respinse.

Pe de altă parte, o pasivitate a sa ar putea fi eventual sancţionată de alte organe de control ale statului ca urmare a aprecierii acestora în sensul că nu au fost luate măsuri pentru protejarea şi refacerea fondurilor publice afectate de către persoanele identificate ca fiind responsabile, conform celor reţinute prin procesul-verbal.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, efectele juridice ale actului există şi sunt incontestabile inclusiv din moment ce este comunicat organelor de urmărire penală în scopul declanşării cercetării penale. În aceste circumstanţe, devine vădit că efectul juridic direct produs/care se naşte este declanşarea cercetării penale posibil împotriva/şi împotriva Municipiului Bucureşti, fiindu-i încălcate şi afectate, astfel, drepturile şi libertăţile garantate de Constituţie.

A mai arătat recurentul, în ceea ce priveşte încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 şi art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020, că din conţinutul actului rezultă intenţia clară a organului emitent de a emite procesul-verbal de inspecţie în baza art. 14 din Anexa la OMF nr. 624/2020, iar nu în baza art. 16 din acelaşi ordin.

Intenţia organelor fiscale a fost şi este aceea a emiterii unui proces-verbal de inspecţie în sensul art. 13 lit. a) coroborat cu art. 14 din anexa la ordin. Prin urmare, procesul-verbal este calificat expres ca fiind un act administrativ care, în consecinţă, poate fi contestat în contencios administrativ conform dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Anexa la OMF nr. 624/2020 şi ale Legii nr. 554/2004.

Pretinsa lipsă a unor menţiuni din cuprinsul acestui proces-verbal (cum ar fi lipsa unor măsuri sau lipsa indicării posibilităţii de contestare a actului), nu poate fi de natură a susţine teza emitentului, teză preluată de către prima instanţă în sensul că ar devenit automat aplicabile dispoziţiile art. 16 din Anexa la OMF nr. 624/2020, pentru că, pe de o parte, nimeni nu-şi poate invoca propria culpă (lipsa unor menţiuni ar echivala cu relevarea propriei culpe) iar, pe de altă parte, lipsa unor menţiuni nu poate conduce la schimbarea naturii juridice a unui act sau la modificarea voinţei emitentului actului iar lipsa indicării posibilităţii de contestare a actului nu înlătură dreptul legal al părţii interesate la atacarea respectivului act vătămător.

Prin urmare, prima instanţă a analizat greşit conţinutul actului litigios, alegând să ignore total voinţa părţii emitente, iar lipsa unor menţiuni din act trebuie sancţionată cu nulitatea actului respectiv, mai ales că însăşi instanţa a validat faptul că intenţia organului de control a fost aceea de a emite un proces-verbal de inspecţie, iar nu un proces-verbal.

Aşadar, soluţia corectă a instanţei de fond, în lipsa identificării unor lipsuri, era aceea de a sancţiona actul cu nulitatea absolută, iar nu de a-l recalifica, contrar chiar voinţei emitentului, doar pentru a fi încadrat într-o categorie de acte pe care organul de control le-ar putea emite, neputând fi primit raţionamentul instanţei în sensul incidenţei art. 16 din Anexa la OMF nr. 624/2020

Nu în ultimul rând, sentinţa recurată este pronunţată cu însăşi încălcarea dispoziţiilor exprese ale Deciziei nr. 24/C/28.07.2022, la art. 3 din decizie organul emitent indicând expres că aceasta este supusă controlului instanţei de contencios administrativ potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a susţinut recurentul că instanţa de fond a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., apreciind netemeinic şi nelegal că excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâţi ar fi o excepţie dirimantă, făcând de prisos administrarea de probe şi/sau cercetarea în fond a cauzei.

O astfel de soluţie nu poate fi primită, în raport cu cele prezentate anterior, instanţa încălcând şi aplicând greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) coroborate cu cele ale art. 1 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

În realitate, nu există vreo inadmisibilitate a acţiunii în sensul existenţei vreunui fine de neprimire care să justifice analizarea şi dezlegarea pretinsei inadmisibilităţi a acţiunii ca fiind o excepţie dirimantă, de sine stătătoare.

Din contră, instanţa doar dezlegând litigiul pe fond ar fi trebuit să se pronunţe în privinţa calificării actului de control contestat (procesul-verbal de inspecţie) ca fiind unul administrativ sau nu, cu toate consecinţele ce decurg din calificarea ce ar fi fost dată, aceasta cu atât mai mult cu cât nu numai verificarea admisibilităţii plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecţie (chestiune de fond), dar şi verificarea admisibilităţii prezentei acţiuni erau şi sunt indisolubil legale de dezlegarea de către instanţă a necompetenţei MF-DGIEF în derularea activităţii de control a Municipiului Bucureşti şi a emiterii, în consecinţă, a actului de control nelegal emis.

Prin urmare, se impunea, în principal, calificarea pretinsei inadmisibilităţi a acţiunii ca fiind o apărare de fond, sau, în subsidiar, unirea acesteia cu fondul cauzei, pentru soluţionarea acesteia impunându-se administrarea aceloraşi dovezi ca pentru soluţionarea fondului, devenind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., cât timp instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile procedurale imperative ale art. 248 C. proc. civ.

În continuarea recursului, recurentul-reclamant a mai susţinut că hotărârea recurată este nelegală prin prisma respingerii cererii de suspendare a cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, fiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Nu numai verificarea admisibilităţii plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecţie (chestiune de fond în litigiu), dar şi, în consecinţă, verificarea admisibilităţii acţiunii sunt indisolubil legate de dezlegarea de către instanţă, tot drept chestiune de fond în privinţa procesului-verbal contestat, a necompetenţei MF-DGIEF în derularea activităţii de control la Municipiul Bucureşti şi a emiterii, în consecinţă, a actului de control nelegal.

Obiectul dosarului nr. x/2023 este reprezentat de anularea dispoziţiilor art. 1 din H.G. nr. 1257/2012, soluţionarea prezenetei cauze depinzând în mod vădit, în sensul art. 413 alin. (1) C. proc. civ., de modul de soluţionare a dosarului menţionat.

În măsura în care s-ar admite acţiunea din dosarul nr. x/2023, cu consecinţa anulării art. 1 din H.G. nr. 1257/2012, rezultă în mod direct şi indubitabil, conform O.U.G. nr. 94/2011, că MF-DGIEF nu are competenţă să efectueze acţiuni de control la Municipiul Bucureşti care este o unitate administrativ-teritorială a statului şi ar avea drept consecinţă aprecierea procesului-verbal atacat ca fiind un act administrativ, fiind emis cu încălcarea normelor imperative de strictă aplicare şi de ordine publică, act emis cu exces de putere, asimilat actelor administrative şi cenzurabil de instanţa de contencios administrativ.

Prin urmare, nu numai verificarea admisibilităţii plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecţie, dar şi verificarea admisibilităţii acţiunii erau şi sunt indisolubil legate de dezlegarea de către instanţă a necompetenţei MF-DGIEF în derularea activităţii de control la Municipiul Bucureşti.

Instanţa de fond a reţinut, în mod vădit forţat şi artificial, netemeinic şi nelegal, faptul că atât chestiunea necompetenţei MF-DGIEF, cât şi cererea de suspendare formulată ar fi subsidiare stabilirii naturii de act administrativ al procesului-verbal contestat.

Or, premisa existenţei unui act administrativ şi în situaţia excesului de putere este o chestiune în mod nelegal reţinută de prima instanţă, ca rezultat unic al ignorării totale a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi al încălcării şi aplicării greşite a acestora în coroborare (sau nu) cu cele ale art. 1 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004. În realitate, orice act emis de o autoritate publică cu exces de putere este un act asimilat de lege actelor administrative şi poate forma obiectul sesizării instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, se impunea cu necesitate admiterea cererii de suspendare pentru a se stabili, în dosarul nr. x/2023, dacă MF-DGIEF avea sau nu competenţa de a efectua controale la Municipiul Bucureşti. Necompetenţa astfel stabilită a MF-DGIEF ducea la concluzia existenţei în prezenta cauză a unui act emis cu exces de putere, deci la un act asimilat de lege actelor administrative.

3. Apărările formulate

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările intimatului-pârât şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o acţiune având ca obiect anularea Procesului-verbal de inspecţie nr. x/11.04.2022 emis de Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară şi a Deciziei nr. 24/C/28.07.2022 de soluţionare a plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal emise de Ministerul Finanţelor-Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor.

Prima instanţă a reţinut că măsurile dispuse prin procesul-verbal nu-i pot conferi acestuia caracterul unui act administrativ şi, reţinând că nu orice înscris/act provenind de la o autoritate publică permite persoanei vizate să se adreseze instanţei de contencios administrativ, a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Recurentul-reclamant Municipiul Bucureşti prin Primar General a criticat soluţia instanţei de fond din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al articolului menţionat, reţine Înalta Curte că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.

Recurentul-reclamant este nemulţumit de soluţia dată de prima instanţă asupra excepţiei inadmisibilităţii invocată de pârâţi, fără, însă, a indica ce normă de procedură ar fi încălcat instanţa. Susţine că ar fi fost încălcat art. 248 C. proc. civ., pentru că instanţa ar fi apreciat netemeinic şi nelegal că excepţia inadmisibilităţii ar fi o excepţie dirimantă, şi face aprecieri asupra soluţiei care i se pare că ar fi fost corectă, respectiv calificarea excepţiei inadmisibilităţii ca apărare de fond sau unirea acestei excepţii cu fondul cauzei, apreciind că instanţa ar fi încălcat şi aplicat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi cele ale art. 1 alin. (1) şi (4) din aceeaşi lege.

Or, reţine Înalta Curte, când instanţa de judecată apreciază că acţiunea nu este admisibilă în raport de normele de drept material şi procedural nu are a analiza alte aspecte pe care reclamantul le apreciază a fi prioritare. Excepţia inadmisibilităţii este o excepţie dirimantă care împiedică continuarea judecăţii, conducând la respingerea acţiunii, iar soluţionarea excepţiilor procesuale într-un proces este subordonată obiectului şi temeiurilor de drept invocate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, alegaţiile recurentului vizează, de fapt, încălcarea şi aplicarea prevederilor legale incidente, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legalitatea hotărârii instanţei de fond urmând a fi analizată din această perspectivă.

Potrivit acestui din urmă motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat eronat.

Recurentul susţine că instanţa ar fi aplicat greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) şi (4) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi cele ale art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 şi art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020.

În esenţă, problema de drept care se impune a fi dezlegată în cauză este dacă Procesul-verbal nr. x/I/11.04.2022 întocmit de Ministerul Finanţelor-Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară are caracterul unui act administrativ fiscal sau reprezintă un act premergător, un document prin care se constată o situaţie fiscală fără consecinţe juridice directe.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existenţa unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 şi, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.

Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naştere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict.

Din perspectiva necompetenţei Ministerului Finanţelor de a efectua controlul la Municipiul Bucureşti, Înalta Curte constată că, potrivit art. 1 din O.G. nr. 119/1999, scopul acestui act normativ a fost controlul financiar preventiv la entităţile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public cu eficientţă, eficacitate şi economicitate.

Conform art. 2 lit. k) din ordonanţa de urgenţă menţionată, fondurile publice sunt "sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, împrumuturi interne contractate de autorităţile administraţiei publice locale, precum şi din bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale", iar conform lit. m) şi n), entitatea publică este "autoritate publică, instituţie publică, companie/societate naţională, regie autonomă, societate comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar majoritar, cu personalitate juridică, care utilizează/administrează fonduri publice şi/sau patrimoniu public" şi, respectiv, instituţia publică este "Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora".

De asemenea, conform art. 96 alin. (1)-(3) din Codul administrativ,

"(1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.

(2) Unităţile administrativ-teritoriale, precum şi subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare.

(3) Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.".

Astfel, în raport cu aceste dispoziţii legale, nu pot fi avute în vedere aprecierile recurentului-reclamant în sensul că emitentului procesului-verbal contestat nu ar fi avut competenţa de a organiza şi efectua controlul.

În acest context, sunt nefondate alegaţiile recurentului-reclamant vizând nelegalitatea soluţiei instanţei de fond de respingere a cererii de suspendare a judecării acţiunii, ipotetica nelegalitate a art. 1 din H.G. nr. 1257/2012 neavând nicio influenţă asupra prezentei cauze.

În ceea ce priveşte încălcarea normelor de drept material incidente, Înalta Curte reţine că, prin procesul-verbal contestat, reprezentanţii pârâtului au considerat că nu au fost respectate cerinţele privind asigurarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public, făcând constatări asupra activităţii reclamantului şi propunând sesizarea organelor de cercetare penală, fără, însă, a stabili şi a cuantifica nicio creanţă bugetară.

Rezultă aşadar că acest proces-verbal nu cuprinde altceva decât constatările faptelor reclamantului propuse a fi calificate ca nereguli şi sancţionate prin aplicarea de măsuri administrative corespunzătoare, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuşi.

Prima instanţă a prezentat exhaustiv algoritmul juridic pentru care a apreciat că acest act nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, argumente pe care Înalta Curte le validează, procesul-verbal menţionat nefiind un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituind o operaţiune administrativă prealabilă întocmirii unui eventual act de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, şi care nu poate fi contestat singular în faţa instanţelor de contencios.

În aceste coordonate, de lege lata, procesul-verbal emis de către inspectorii din cadrul Ministerului Finanţelor nu are trăsăturile definitorii ale actului administrativ fiscal ori ale actului administrativ comun, definit de Legea nr. 554/2004, pentru că nu are prin el însuşi aptitudinea de a "da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice".

Relativ la criticile recurentului-reclamant în sensul că actul ar fi emis cu exces de putere, Înalta Curte, verificând, în concret, dacă în cazul acestui proces-verbal, prin exces de putere s-ar fi emis totuşi un act care are o existenţă de sine stătătoare şi stabileşte obligaţii fiscale în sarcina recurentului, constatată că procesul-verbal, independent de concluziile pe care le conţine în privinţa anumitor prejudicii, nu generează prin el însuşi o obligaţie de plată.

Actul contestat de recurentul-reclamant a fost emis în condiţiile art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, conform căruia,

"Art. 20. - (1) Organele de inspecţie economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecţiei economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracţiuni, în condiţiile prevăzute de legea penală.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1) organele de inspecţie economico-financiară au obligaţia de a întocmi proces-verbal, semnat de organul de inspecţie economico-financiară şi de către operatorul economic supus inspecţiei economico-financiare, cu sau fără explicaţii ori obiecţii din partea operatorului economic. În cazul în care cel supus inspecţiei economico-financiare refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecţie economico-financiară va consemna acest lucru în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat operatorului economic."

Reţine Înalta Curte că actul care produce efecte juridice este prevăzut în mod expres de art. 21 alin. (3) din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, "dispoziţia obligatorie", prin care se dispun măsuri faţă de entitatea controlată pentru plata obligaţiilor datorate, înlăturarea, corectarea şi prevenirea neregulilor constatate, recuperarea pagubelor.

Art. 22 alin. (1) prevede în mod expres natura juridică a sumelor stabilite prin dispoziţia obligatorie,

"(1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecţie economico-financiară şi înscrise în dispoziţia obligatorie, constituie creanţe bugetare. Dispoziţia obligatorie constituie titlu de creanţă.".

De asemenea, art. 23 prevede procedura de urmat în cazul contestării acestei dispoziţii obligatorii, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Nu în ultimul rând, contrar susţinerilor recurentului, măsurile şi constatările reţinute prin procesul-verbal nu pot fi disociate nici de răspunsul la plângerea prealabilă, din Decizia nr. 24/C/28.07.2022, în care s-a precizat că actul întocmit de inspectorii fiscali nu a dispus măsuri în sarcina operatorului economic, ci a reţinut anumite posibile prejudicii.

Astfel, nu sunt fondate nici alegaţiile recurentului că organul fiscal ar fi avut intenţia de a emite procesul-verbal în baza art. 14 din Anexa la OMF nr. 624/2020, precizându-se că actul a fost emis în baza art. 16 din acelaşi ordin, fiind actul care se întocmeşte în situaţiile în care s-au constatat fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracţiuni. Procesul-verbal, de vreme ce nu produce niciun efect juridic şi nu stabileşte nicio creanţă în sarcina recurentului-reclamant, nici nu poate fi pus în executare.

În consecinţă, toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Bucureşti prin Primar General împotriva sentinţei nr. 1011 din 16 iunie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.