Tax amnesty extinguishing public audit recovery obligations for salary overpayments

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul III, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea următoarelor acte administrative: încheierea nr. 87/02.10.2017 emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de soluţionare a contentaţiilor, decizia nr. 6/3/2017 şi decizia nr. 13/3/2017, emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul III, în baza celor consemnate în raportul înregistrat la minister cu nr. x/14.07.2017 şi raportul înregistrat cu nr. x întocmite în urma acţiunii de audit financiar public extern al contului de execuţie pe anul 2016.

Prin sentinţa civilă nr. 2440/22.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2017, a fost respinsă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Prin decizia nr. 954/17.02.2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în dosarul nr. x/2017, s-a admis recursul declarat de reclamantul MADR împotriva sentinţei civile nr. 2440/22.10.2019, s-a casat sentinţa recurată şi s-a trimis cauza pentru rejudecare la aceeaşi instanţă, constatându-se incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reţinând instanţa de recurs faptul că instanţa de fond nu a analizat motivul de nelegalitate invocat de reclamant referitor la nemotivarea încheierii nr. 87/2017 emisă de pârâtă în ceea ce priveşte incidenţa prevederilor Legii nr. 124/2014.

Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2022 la data de 25.11.2022.

La termenul de judecată din data de 30.05.2023, reclamantul, prin reprezentant, şi-a precizat cererea de chemare în judecată, sub aspectul obiectului dedus judecăţii, în sensul că solicită, exclusiv, anularea încheierii nr. 87/2017, precum şi a deciziei nr. 6/3/2017, nu şi a deciziei nr. 13/3/2017, Curtea luând act de aceste precizări.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1053 din 21 iunie 2023, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi.

A anulat încheierea nr. 87/02.10.2017 şi Decizia nr. 6/03.08.2017 emise de pârâtă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei de mai sus a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii instanţei de fond cu consecinţa respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 şi art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ, deoarece actele contestate nu pot avea efecte vătămătoare asupra drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului, în condiţiile în care prin Decizia nr. 6/3/2017 şi încheierea nr. 87/2.10.2017 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi nu s-a stabilit nicio măsură sau obligaţie în sarcina reclamantului, ci s-a dispus prelungirea termenului pentru realizarea unei măsuri dispuse printr-o decizie ce nu face obiectul acestui litigiu.

Prin Decizia nr. 6/3/2017 a fost prelungit termenul de ducere la îndeplinire a măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 6/2009, până la data de 31 decembrie 2017, în cadrul procedurii de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii conform prevederilor pct. 234-236 din R.O.D.A.S., iar prin Decizia nr. 6/2009 au fost stabilite măsuri în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, pentru înlăturarea deficienţelor consemnate în procesul-verbal de constatare nr. x/17.07.2009 încheiat cu ocazia efectuării auditului financiar al contului de execuţie pe anul 2008 la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

În condiţiile în care măsurile transmise prin Decizia nr. 6/2009 nu au fost contestate de conducerea MADR pe calea contenciosului administrativ, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) teza 2 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, recurenta a susţinut că îndeplinirea lor a devenit obligatorie.

În ceea ce priveşte măsura nr. 3 din decizia amintită, s-a constatat că MADR nu a întreprins măsuri în vederea recuperării şi virării către bugetele publice a sumelor de natură salarială acordate nelegal celor 4 angajaţi nominalizaţi în raportul de audit intern.

Mai mult, a arătat că în perioada 2011-2017 au fost efectuate un număr de 6 verificări cu privire la modul de realizare a măsurii nr. 3 din Decizia nr. 6/2009.

Rezultatele verificărilor efectuate au evidenţiat, în esenţă că, deşi MADR a formulat acţiune în instanţă pentru recuperarea drepturilor salariale acordate nelegal celor 4 salariaţi, cererea a fost respinsă ca inadmisibilă (dosar nr. x/2011).

Totodată, s-a arătat că, prin Raportul de control nr. x/17.07.2015 privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009, s-a consemnat faptul că la nivelul Ministerului a fost numită o comisie în scopul analizării, formulării de propuneri şi urmăririi îndeplinirii măsurilor dispuse de Curtea de Conturi (OMADR nr. 1282/06.08.2014).

Din verificările efectuate, echipa de audit a constatat "în mod nejustificat, Comisia nu a analizat cauzele şi împrejurările ce au condus la neexecutarea, (...) a obligaţiei legale de a recupera prejudiciile create bugetelor publice (suma de 110.8274 RON, exclusiv obligaţiile accesorii prevăzute de Codul de procedură fiscală), nu a identificat persoanele din cadrul ministerului care nu şi-au respectat atribuţiile şi, implicit, nu a propus modalităţi de sancţionare a acestora, (...)".

Prin actul de control s-a consemnat că "această Comisie a tergiversat orice acţiune menită a îndeplini obligaţia prevăzută la art. 2 din Ordinul MADR nr. 1282/06.08.2014, (...) pentru că în data de 02.10.2014 să stabilească faptul că "(...)această măsură intră sub incidenţa Legii nr. 124/2014(...)" act normativ publicat în data de 24.09.2014 şi intrat în vigoare în data de 27.09.2014".

Recurenta a mai învederat că împotriva Raportului de control nr. x/2015, MADR a formulat acţiune în contencios administrativ, iar prin sentinţa civilă nr. 1566/11.06.2016 instanţa de judecată a respins acţiunea ca inadmisibilă, hotărârea rămânând definitivă în urma respingerii recursului declarat de MADR, prin Decizia nr. 1662/26.03.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Recurenta a mai criticat hotărârea primei instanţe şi în ceea ce priveşte aplicarea/neaplicarea în cauză a dispoziţiilor Legii nr. 124/2014.

Sub acest aspect, a arătat că textul de lege a stabilit sfera subiecţilor de drept ce pot beneficia de amnistie, şi anume categoria personalului din sectorul bugetar, însă, contrar argumentului reţinut de instanţa de fond, amnistia prevăzută de Legea nr. 124/2014 exclude numai obligaţia de restituire a sumelor de bani plătite nedatorat, nefiind de natură a înlătura caracterul ilicit al faptei de stabilire sau încasare a unor drepturi salariale (sporuri, plăţi compensatorii ş.a.m.d.).

În speţă, abaterile constatate, pentru care au fost dispuse măsurile de la pct. II.3 din Decizia nr. 6/2009, vizau salarii şi sporuri acordate unui număr de patru persoane încadrate pe funcţii de auditori superiori care au desfăşurat activităţi de natură managerială şi nu cele de audit intern specifice postului ocupat, reglementate de Legea nr. 672/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, drepturile de care au beneficiat cei patru salariaţi erau prevăzute de lege, însă activitatea desfăşurată de aceştia, respectiv salariile primite nu corespund funcţiei de încadrare, motiv pentru care, în opinia recurentei-pârâte, dispoziţiile Legii nr. 124/2014 nu sunt incidente în cauză.

De reţinut este şi faptul că, litigiul dintre MADR şi cei patru salariaţi a fost soluţionat prin respingerea acţiunii ca inadmisibilă, nefiind emise dispoziţii de imputare din culpa angajatorului, care s-a limitat la acest demers şi nu a mai dus la îndeplinire măsura dispusă în vederea recuperării prejudiciilor cauzate bugetului de stat, invocând apariţia Legii nr. 124/2014.

Pe de altă parte, a precizat că sentinţa instanţei de fond este nelegală şi din perspectiva faptului că dispoziţiile Legii nr. 124/2014 fac trimitere clară la "personalul ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabilă anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009 (…)", pe când în actul de control s-a reţinut că "salariile şi sporurile acordate unui număr de patru persoane încadrate pe funcţii de auditori superiori care au desfăşurat alte activităţi de natură managerială şi nu cele de audit intern specific postului ocupat, (…).

Prin urmare, a susţinut recurenta că situaţia reţinută în actul de control este diferită de cea inserată de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 124/2014 fapt care, în opinia sa, conduce la concluzia că dispoziţiile Legii nr. 124/2014 nu îşi găsesc aplicabilitatea în cauză.

Simplul fapt că "obligaţia de restituire a intervenit în urma constatărilor Curţii de Conturi" nu este suficient pentru a considera incidentă Legea nr. 124/2014, astfel că instanţa era obligată să verifice îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de Legea nr. 124/2014, pentru a justifica incidenţa acestui act normativ, fapt care nu se regăseşte în considerentele hotărârii recurate.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul – pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

În esenţă, intimatul-pârât a susţinut că toate criticile formulate de recurenta-pârâtă sunt nefondate, întrucât, instanţa de fond, în mod temeinic şi legal a admis cererea de chemare în judecată şi a dispus anularea încheierii nr. 87/2017 şi Deciziei nr. 6/3/2017 emise de Curtea de Conturi a României raportat la aplicabilitatea dispoziţiilor Legii nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice.

5. Răspunsul la întâmpinare

Pârâta Curtea de Conturi a depus răspuns la întâmpinarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate împotriva recursului declarat şi reluate, în esenţă, susţinerile din cererea de recurs.

6. Alte aspecte procesuale

În şedinţa publică de la termenul de judecată din 11 iunie 2024, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea în motivele de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

7. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 4 C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 iunie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi de temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe recursul ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

8. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, Înalta Curte constată că cererea de recurs formulată în cauză de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi este nefondată pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-pârâtă a criticat soluţia primei instanţe din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Circumscris acestui motiv de nelegalitate, recurenta a invocat greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) teza I şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi a Legii nr. 124/2014.

Înalta Curte înlătură această apărare. În acord cu judecătorul fondului, se constată nemotivarea încheierii nr. 87/2.10.2017, întrucât nu s-a analizat în cuprinsul acesteia efectele intervenirii amnistiei adoptate prin Legea nr. 124/2014 asupra măsurii de stabilire a întinderii şi de recuperare a prejudiciului reprezentând salarii şi sporuri plătite nelegal în anul 2008. Singura menţiune a pârâtei sub acest aspect în cadrul încheierii menţionate este trimiterea la raportul de control nr. x/14.07.2017 şi constau în următoarele argumente: "(...) lipsa unor ordine individuale de imputare emise de minister pentru recuperarea prejudiciului indicat de Curtea de Conturi, coroborat cu imposibilitatea legală de recuperare a acestuia de la persoanele beneficiare a sumelor plătite nelegal face inaplicabilă prevederea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 1247/2014". Însă acestea nu reprezintă argumente privind inaplicabilitatea Legii nr. 124/2014 şi nici nu răspund susţinerilor reclamantului privind imposibilitatea de ducere la îndeplinire a măsurii analizate ca urmare a intrării în vigoare a acestei legi. De altfel, nici prin actele procedurale întocmite pe parcursul prezentului litigiu recurenta-pârâtă nu a propus o soluţie cu privire la modalitatea concretă în care ar mai putea să aducă la îndeplinire măsura nr. 3 din Decizia nr. 6/03.09.2009 faţă de prevederile Legii nr. 124/2014.

Recurenta-pârâtă a susţinut că amnistia fiscală prevăzută de Legea nr. 124/2014 exclude numai obligaţia de restituire a sumelor plătite nedatorat, nefiind de natură a înlătura caracterul ilicit al faptei de stabilire sau încasare a unor drepturi salariale (sporuri, plăţi compensatorii etc.).

Critica este nefondată. Legea nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice a intrat în vigoare la data de 27.09.2014 şi are ca obiect de reglementare stabilirea unor măsuri referitoare la drepturile salariale ale personalului din sectorul bugetar, plătit din bugetul general consolidat, în sensul exonerării de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care aceste persoane trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control, a unor prejudicii.

Acest act normativ, la art. 1 lit. a), prevede următoarele: "a) personalului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite în baza actelor normative privind salarizarea personalului din sectorul bugetar, aplicabile anterior intrării în vigoare a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri public nr. 330/2009 (...)", iar potrivit art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege: "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii."

Or, prin Legea nr. 124/2014, legiuitorul a optat să exonereze de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, cum sunt cele din cauza de faţă, pe care personalul prevăzut la alin. (1) trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii.

Astfel, instituţiile/autorităţile publice care aveau de recuperat aceste prejudicii nu vor continua procedurile de executare a măsurilor de recuperare dispuse de Curtea de Conturi.

Aşa cum în mod corect a statuat şi prima instanţă, drepturile salariale în sumă de 20.998 RON, reprezentând salarii şi sporuri constatate ca fiind plătite nelegal în anul 2008, în privinţa cărora s-a dispus recuperarea prin măsura nr. 3 din Decizia nr. 6/03.09.2009, intră sub incidenţa Legii nr. 124/2014, care nu condiţionează exonerarea de la plata sumelor menţionate de existenţa unor ordine de imputare.

Contrar susţinerilor recurentei, pentru aplicarea acestei legi nu prezintă relevanţă nici motivul pentru care s-a constatat plata nelegală a drepturilor salariale încasate necuvenit, ceea ce interesează este ca obligaţia de restituire să intervină în urma constatărilor Curţii de Conturi, condiţie îndeplinită în prezenta cauză, deoarece abaterea care a fundamentat măsura menţionată recurenta-pârâtă a constatat un prejudiciu reprezentat de salarii şi sporuri acordate în cuantum mai mare decât cel aferent funcţiei pentru care au fost încadrate anumite persoane.

Această interpretare a dispoziţiilor legale arătate este confirmată de argumentele cuprinse în expunerea de motive a Legii nr. 124/2014 şi în care se arată că toate modificările legislative din perioada 2010-2012 au creat probleme de aplicare a legii, cauza pentru plata unor salarii nedatorate de autorităţile publice fiind legislaţia ambiguă, motiv pentru care se justifică exonerarea de la plată a personalului care a încasat sumele în baza unor decizii ale autorităţii în cadrul căreia se afla încadrat şi fără a avea vreo culpă în acest sens.

Nefondată este şi critica recurentei referitoare la faptul că actele contestate nu pot avea efecte vătămătoare asupra drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantului, în condiţiile în care prin Decizia nr. 6/3/2017 şi încheierea nr. 87/2.10.2017 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi nu s-a stabilit nicio măsură sau obligaţie în sarcina reclamantului, ci s-a dispus prelungirea termenului pentru realizarea unei măsuri dispuse printr-o decizie ce nu face obiectul acestui litigiu.

În analiza acestei critici, instanţa de control judiciar reţine că punctele 234-236 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, care au reprezentat temeiul juridic al emiterii deciziei nr. 6/3/2017 contestate în prezenta cauză, reglementează actele întocmite în urma verificării modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, iar scopul emiterii unui act de prelungire a termenului pentru ducerea la îndeplinire a măsurii nr. 3 dispuse prin Decizia nr. 6/03.09.2009 este acela ca măsura să fie adusă la îndeplinire prin recuperarea prejudiciului în noul termen acordat.

Aşadar, în condiţiile în care se emite o decizie de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor, entitatea verificată are obligaţia de a proceda în continuare la recuperarea prejudiciului şi, potrivit aceluiaşi Regulament (pct. 234), în cazul în care entitatea verificată continuă să nu ducă la îndeplinire măsurile dispuse prin decizie de Curtea de Conturi, se informează pe cale ierarhică ministerul, alte instituţii şi Guvernul, în calitate de organ executiv, precum şi Parlamentul, în calitate de organ legislativ şi, în anumite condiţii, se poate dispune chiar sesizarea organelor de urmărire penală.

Prin urmare, cum în mod corect a statuat şi prima instanţă, intimatul-reclamant este vătămat de emiterea actelor administrative contestate prin care se menţine obligaţia de a aduce la îndeplinire o măsură imposibil de executat în condiţiile Legii nr. 124/2014.

Susţinerea recurentei-pârâte în sensul că acţiunea judiciară formulată de reclamant împotriva Raportului de control nr. x/2015 în dosarul nr. x/2015 a fost respinsă definitiv ca inadmisibilă nu prezintă relevanţă în condiţiile în care amnistia fiscală reprezintă o cauză obiectivă de încetare a obligaţiei de recuperare a sumelor.

Drept urmare, instanţa de control judiciar constată că măsura dispusă prin Decizia nr. 6/3/2017 de prelungire a termenului de ducere la îndeplinire a măsurii dispuse la pct. 3 din Decizia nr. 6/2009, până la 31 decembrie 2017, este nelegală exclusiv prin prisma dispoziţiilor art. 2 alin. (1) ale Legii nr. 124/2014, ipoteză în care nu este permisă dispunerea în continuare de măsuri de recuperare efectivă a sumelor prin acte ale Curţii de Conturi subsecvente intrării în vigoare a legii, fiind suficient să se constate că plăţile intră în sfera amnistiei fiscale.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

9. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi împotriva sentinţei nr. 1053 din data de 21 iunie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi împotriva sentinţei nr. 1053 din data de 21 iunie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 iunie 2024.