Inadmissibility of cassation appeal against definitive public procurement contract execution decision lacking statutory second degree of jurisdiction

Şedinţa publică din data de 5 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin sentinţa civilă nr. 684/19.07.2023, Tribunalul Timiş a respins excepţia tardivităţii. A respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune. A respins excepţia inadmisibilităţii. A respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Centrul Scolar pentru Educatie Incluziva Alexandru Rosca Lugoj, având ca obiect litigiu privind achiziţiile publice.

A luat act de precizarea pârâtului cu privire la cheltuielile de judecată ce urmează a fi solicitate pe cale separată.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin decizia nr. 20 din 20 septembrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins apelul incident declarat de apelantul-pârât Centrul Scolar pentru Educatie Incluziva Alexandru Rosca Lugoj şi apelul declarat de apelanta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 684/19.07.2023, pronunţată de Tribunalul Timiş în dosar nr. x/2023.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei menţionate la pct. 2 recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat recurs, solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate şi admiterea cererii de chemare în judecată, în sensul constatării inexistenţei creanţei în cuantum de 144.983,65 RON cu titlu de penalităţi ce face obiectul facturii fiscale CSEI nr. x/18.04.2023, întrucât contractul dintre părţi nu a făcut obiectul rezilierii astfel cum este aceasta reglementată de către dispoziţiile contractuale şi întrucât nu există culpă contractuală al acestuia, astfel cum susţine pârâta prin efectul emiterii facturii să se dispună modificarea/anularea parţială a Documentului constatator nr. x emis în data de 27.04.2023 de către pârât, în ceea ce priveşte menţiunile de la pct. 8 şi 9 din acesta.

În drept, au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 101/2016, art. 478, 479 şi 483 şi urm. din C. proc. civ. şi art. 1634 din C. civ.

Împotriva aceleiaşi decizii, pârâtul Şcolar pentru Educaţie Incluzivă B. a formulat recurs incident, solicitând casarea în parte a sentinţei nr. 684/PI/2023 din 19.07.2023 a Tribunalului Timiş, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 8 din C. proc. civ. şi admiterea excepţiei caracterului subsidiar al acţiunii în constatare în raport de cererea în realizare, cu consecinţa respingerii capătului de cerere nr. x ca inadmisibil.

În temeiul art. 53 alin. (9) din Legea nr. 101/2016 s-a solicitat admiterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune cu privire la constarea inexistenţei penalităţilor, iar în temeiul art. 53 alin. (13) din Legea nr. 101/2016, admiterea excepţiei tardivităţii, respectiv decăderea din dreptul a solicita anularea sau modificarea documentului constatator.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta – pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat.

5. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Astfel, căile de atac, termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.

Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.

În cauza pendinte, pretenţiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

Înalta Curte constată că obiectul cauzei, aşa cum a fost calificat de instanţa de apel, face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede: "procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului(...)"

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că: "Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

În timp ce la alin. (31) a prevăzut că:Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fundamnetare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Această abordare a fost consacrată şi prin Decizia nr. 17/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum şi printr-o serie decizii ale Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reţinându-se că: "[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012";

De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului".

Reţine Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, şi în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă acelaşi principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică şi faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absenţa reglementării exprese a triplului grad de jurisdicţie (apel şi recurs) în ceea ce priveşte hotărârile prevăzute de art. 51 şi respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă şi, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate.

Mai reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că: "(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanţele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanţă sunt supuse numai apelului", totodată şi dispoziţiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora: "sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs".

Prin urmare, fiind pronunţată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 20 din 20 septembrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal din data de 8 februarie 2024 a Curţii de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 15 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalităţii, aceasta neputând prin ea însăşi, nici să suprime şi nici să dea naştere la căi de atac neprevăzute de lege.

Mai reţine instanţa că această problemă de drept a făcut obiectul unei soluţii de principiu din data de 22 aprilie 2024, adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curţi, consacrat de art. 126 alin. (3) din Constituţia României şi de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea şi aplicarea unitară a legii, prin care s-a ajuns la concluzia formulării unor propuneri de modificare legislativă în ceea ce priveşte regimul juridic al litigiilor guvernate de Legea nr. 101/2016 privind contractele de achiziţie publică, în sensul de a fi reglementată calea de atac a recursului, specifică contenciosului administrativ, urmând ca până la modificarea textului, la nivelul secţiei să se adopte soluţia de respingere a recursului ca inadmisibil.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi textele de lege invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepţia inadmisibilităţii recursului şi va respinge recursul principal, ca inadmisibil.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de recurentul-pârât Centrul Şcolar pentru Educaţie Incluzivă "B.", Înalta Curte constată că devin incidente dispoziţiile art. 472 alin. (2) din C. proc. civ., aplicabile în raport de trimiterea de la art. 491 alin. (2) din C. proc. civ.), potrivit cărora, dacă recursul principal este respins ca inadmisibil, recursul incident rămâne fără efect.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 20 din 20 septembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal ca inadmisibil.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Centrul Şcolar pentru Educaţie Incluzivă "B." împotriva deciziei nr. 20 din 20 septembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal ca rămas fără efect.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.