Suspendability of military construction permits and preparatory urban planning certificates under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 16 mai 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 20.10.2023, prin declinare de la Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Sectorul 6 al Municipiului Bucureşti, prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale - Directia Domenii şi Infrastructuri, prin Şeful Direcţiei, Unitatea Militară 02547 Bucureşti şi Unitatea Militară 02523 Bucureşti, suspendarea executării următoarelor acte administrative, până la pronunţarea instanţei de fond:

- Certificat de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 emis de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri;

- Autorizaţie de construire pentru lucrări de construcţii cu caracter special nr. A 125 din 07.02.2023, emisă de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri;

- Autorizaţie de construire pentru lucrări de construcţii cu caracter special nr. A 465 din 28.03.2023, emisă de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri.

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului Bucureşti prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale - Directia Domenii şi Infrastructuri prin Şeful Direcţiei, Unitatea Militară 02547 Bucureşti, Unitatea Militară 02523 Bucureşti, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea în tot a sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Cu privire la paguba iminentă, a arătat recurentul că actele administrative atacate conţin dispoziţii ale căror consecinţe ar fi greu de înlăturat în ipoteza în care nu s-ar dispune suspendarea, iar actele ar fi ulterior anulate, întrucât în această situaţie ar fi necesară demolarea construcţiilor, ceea ce ar impune obţinerea autorizaţiei de desfiinţare a construcţiilor şi ar necesita cheltuieli suplimentare cu demolarea; în plus, s-ar crea şi un disconfort major cetăţenilor care trăiesc în vecinătate, afectându-se calitatea vieţii prin poluarea ce ar rezulta în urma lucrărilor de demolare.

Cu privire la cazul bine justificat, recurentul a arătat că prima instanţă a aplicat în mod eronat dispoziţiile legale.

În ceea ce priveşte lipsa avizului care ar fi trebuit eliberat de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei pentru emiterea ulterioară, în mod legal, a certificatului de urbanism, prima instanţă a făcut o aplicare eronată a dispoziţiilor Legii nr. 50/1991, aşa cum au fost interpretate prin decizia nr. 25/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii.

A apreciat recurentul că certificatul de urbanism care a stat la baza emiterii unei autorizaţii de construire a produs efecte juridice şi, în consecinţă, poate fi supus controlului de legalitate pe cale judiciară.

A arătat recurentul că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 29 alin. (6) din Legea nr. 350/2001.

Totodată, prima instanţă a reţinut în mod greşit că ar fi vorba despre construcţii cu caracter special, astfel cum sunt acestea definite în art. 5 din Procedura comună de autorizare a executării lucrărilor de construcţii cu caracter special aprobată prin Ordinul nr. 2212/2018. În realitate, imobilele autorizate pentru construire reprezintă construcţii civile care nu au legătură cu exercitarea atribuţiunilor specifice MApN.

Astfel, prima instanţă a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 5 din Procedura comună de autorizare a executării lucrărilor de construcţii cu caracter special aprobată prin Ordinul nr. 2212/2018.

Cu privire la competenţa Direcţiei Domenii şi Infrastructuri din cadrul MApN de emitere a autorizaţiilor de construire şi a certificatelor de urbanism privind construcţiile cu caracter special, prima instanţă a apreciat în mod eronat ca fiind aplicabile dispoziţiile art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991 raportate la art. 3 şi 7 din Instrucţiunile aprobate prin ordinul ministrului apărării nr. 151/2017.

În realitate, întrucât construcţiile nu au caracter special, Direcţia Domenii şi Infrastructuri nu avea competenţa de a emite aceste acte administrative.

În consecinţă, prima instanţă a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 43 lit. a) din Legea nr. 50/1991 şi coroborate cu prevederile art. 3 şi art. 7 din Instrucţiunile aprobate prin ordinul ministrului apărării nr. 151/2017.

Cu privire la efectele anulării PUZ Coordonator Sector 6, prima instanţă a reţinut în mod eronat că dispoziţiile legale nu interzic emiterea unui certificat de urbanism şi a unei autorizaţii de construire în lipsa unui PUZ valabil.

Până la emiterea unui nou PUZ, autorităţile locale nu pot emite documente de urbanism subordonate PUZ. Chiar şi în cazul construcţiilor cu caracter special sunt aplicabile prevederile PUZ, neexistând nicio normă juridică să instituie un regim derogator în cazul construcţiilor cu caracter special.

Aşadar, prima instanţă a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 44, 45, 46, 47 şi 28 din Legea nr. 50/1991.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii nu au depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării următoarelor acte administrative, până la pronunţarea instanţei de fond:

- Certificat de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 emis de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri;

- Autorizaţie de construire pentru lucrări de construcţii cu caracter special nr. A 125 din 07.02.2023, emisă de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri;

- Autorizaţie de construire pentru lucrări de construcţii cu caracter special nr. A 465 din 28.03.2023, emisă de Ministerul Apărării Naţionale – Direcţia Domenii şi Infrastructuri.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În cauză, recurentul a susţinut că, în ceea ce priveşte lipsa avizului care ar fi trebuit eliberat de Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei pentru emiterea ulterioară, în mod legal, a certificatului de urbanism, prima instanţă a făcut o aplicare eronată a dispoziţiilor Legii nr. 50/1991, aşa cum au fost interpretate prin decizia nr. 25/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea recursului în interesul legii.

A apreciat recurentul că certificatul de urbanism care a stat la baza emiterii unei autorizaţii de construire a produs efecte juridice şi, în consecinţă, poate fi supus controlului de legalitate pe cale judiciară.

Instanţa de control judiciar reţine că, potrivit deciziei nr. 25/2017 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări.

În speţă, Certificatul de urbanism nr. A 1.387 din 18.07.2022 a fost emis pentru elaborarea documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi pentru obţinerea avizelor/acordurilor necesare pentru Pavilioane multifuncţionale în cazarma 5237 Bucureşti.

Având în vedere că prin acesta nu s-a dispus interdicţia de a construi şi nici nu conţine alte limitări, ţinând cont şi de aspectele dezlegate cu efect obligatoriu prin decizia RIL nr. 25/2017 menţionată anterior, s-a constatat în mod corect de judecătorul fondului că nu este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra acestuia, întrucât nu este un act administrativ susceptibil să producă efecte juridice prin el însuşi, ci doar un act preparator autorizaţiei de construire.

Prin urmare, nu se poate dispune nici suspendarea acestuia în procedura reglementată de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice executorii apte a fi suspendate.

Cu privire la criticile recurentului referitoare la caracterul special al construcţiilor, instanţa de control judiciar reţine că lucrările autorizate prin cele două acte administrative în discuţie pot fi încadrate în noţiunea de "lucrări de construire la obiective militare" sau "cele realizate în scopul îndeplinirii atribuţiilor specifice instituţiilor din SNAOPSN deţinute cu orice titlu de acestea", întrucât toate construcţiile autorizate sunt realizate la o unitate militară, în incinta unei cazărmi şi urmează a fi folosite de militarii care desfăşoară activitatea în incintă.

Prin urmare, în analiza sumară specifică procedurii de faţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, pentru a se constata caracterul special al lucrărilor autorizate din perspectiva cazului bine justificat este suficientă starea de fapt ce rezultă din cele două autorizaţii de construire a căror suspendare se solicită, respectiv: lucrările autorizate sunt executate pe un imobil aflat în administrarea MApN şi în incinta unei cazărmi militare, motiv pentru care nu există niciun indiciu pentru a se considera că ele sunt construcţii care trebuie autorizate în condiţiile art. 4 din Legea nr. 50/1991.

Cu privire la competenţa Direcţiei Domenii şi Infrastructuri din cadrul MApN de emitere a autorizaţiilor de construire şi a certificatelor de urbanism privind construcţiile cu caracter special, recurentul a susţinut că, întrucât, în realitate, construcţiile nu au caracter special, Direcţia Domenii şi Infrastructuri nu avea competenţa de a emite aceste acte administrative.

Instanţa de control judiciar reţine că, astfel cum s-a detaliat în paragraful anterior, la o cercetare aparentă a construcţiilor autorizate, nu a reieşit cu evidenţă că acestea nu fac parte din categoria lucrărilor de construcţii cu caracter special astfel cum sunt definite în ordinul nr. 40/2017, astfel că susţinerile recurentului sunt neîntemeiate, în condiţiile în care dispoziiţile legale în vigoare avute în vedere de instanţa de fond prevăd competenţa Direcţiei Domenii şi Infrastructuri de a emite autorizaţii de construire chiar dacă Ordinul nr. M91/2008 a fost abrogat.

A mai susţinut recurentul că, până la emiterea unui nou PUZ, autorităţile locale nu pot emite documente de urbanism subordonate acestuia; chiar şi în cazul construcţiilor cu caracter special sunt aplicabile prevederile PUZ, neexistând nicio normă juridică să instituie un regim derogator în cazul construcţiilor cu caracter special.

Cu privire la aceste aspecte, instanţa de control judiciar are în vedere dispoziţiile art. 47 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 care prevăd situaţiile în care este obligatorie elaborarea unui plan urbanistic zonal, precum şi pe cele ale alin. (3)1, potrivit cărora: "Prevederile alin. (3) nu se aplică în situaţia în care planurile urbanistice generale reglementează condiţiile de autorizare a investiţiilor din zonele menţionate, cu excepţia zonelor construite protejate". Astfel, legea enumeră situaţiile în care elaborarea PUZ este obligatorie, iar indicatorii menţionaţi la art. 47 alin. (5) din Legea nr. 350/2001 pot fi prevăzuţi în planul urbanistic general şi în regulamentul aferent.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către recurentul-reclamant, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului Bucureşti prin Primar împotriva sentinţei nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Sectorul 6 al Municipiului Bucureşti prin Primar împotriva sentinţei nr. 1692 din 30 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.