Agricultural company fails to suspend €3.89M ineligible spending order; appeal quashed and retrial rejects request

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 02.05.2023 pe rolul Curţii de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal- sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Popam, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.03.2023 privind proiectul "Modernizare fermă piscicolă - decolmatare canale amenajare piscicolă B. - canal HC - T24 PI53/5, HC - T26 P182, HC - T26 PI91C cod SMIS 135364 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM (în continuare "AM POPAM") prin care s-a dispus obligarea Societăţii la restituirea sumei de 3.890.631,29 RON, până la soluţionarea acţiunii în anulare ce va fi demarată împotriva Procesului-verbal, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului dosar.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 106 din 25 mai 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.03.2023. Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 50 RON reprezentând cheltuieli de judecată (taxă timbru).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii acţiunii introductive.

În esenţă, recurentul-pârât a apreciat că instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de art. 2 lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea noţiunilor de "caz bine justificat" şi "pagubă iminentă".

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, recurentul-pârât a arătat că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.03.2023, s-a stabilit obligarea societăţii A. S.R.L. la restituirea sumei de 3,890,631.29 RON reprezentând cheltuieli constatate neeligibile incluse în cererile de rambursare. Urmare a Raportului final de audit No 2020/RO/Thematic audit/MARE/E1 - Ares (2022)2131426 -23/03/2022, în conformitate cu O.U.G. nr. 66/2011 şi H.G. nr. 875/2011, cu modificările şi completările ulterioare, DGP AMPOPAM şi-a exercitat dreptul, în calitate de autoritate finanţatoare, de a verifica aspectele semnalate de alte autorităţi şi de a lua măsurile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce priveşte constatarea şi recuperarea cheltuielilor neeligibile autorizate la plată, structura de control din cadrul DGP AMPOPAM, demarând aşadar activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, în conformitate cu prevederile legale comunitare şi naţionale, au fost declanşate, în baza suspiciunilor de neregulă emise, misiunile de reverificare a fiecărui caz posibil afectat de neregula semnalată de auditorii externi C.. În speţă, neregula o reprezintă depăşirea procentului reglementat de legislaţia comunitară şi naţională în ceea ce priveşte contribuţia în natură adusă de beneficiar pentru implementarea proiectului, formată din bunuri imobile, fiind astfel constatate că au fost rambursate beneficiarului cheltuieli necuvenite/excedentar, ce nu sunt conforme cu prevederile legislaţiei comunitare şi naţionale. La stabilirea creanţei bugetare în sarcina reclamantei s-a aplicat principiul proporţionalităţii, creanţa bugetară fiind în strânsă legătură şi direct proporţională cu neregula constatată.

Plecând de la prevederile contractuale pe care beneficiarul şi le-a asumat şi cunoscut la momentul semnării contractului de finanţare, cuprinse în art. 7 alin. (21), rezultă că pot exista situaţii în care pot fi efectuate plăţi excedentare şi respectivele sume trebuie returnate. Astfel titlul de creanţă a fost emis/încheiat pentru repararea unei pagube produse bugetului UE prin plata necuvenită a unor cheltuieli care nu respectă condiţiile de eligibilitate prevăzute de legislaţia comunitară şi naţională, suma stabilită creanţă reprezentând o sumă necuvenită care trebuie restituită. Deşi plata a fost realizată de finanţator, efectul existenţei unei nereguli, nu echivalează cu inexistenţa obligaţiei beneficiarului de a restitui suma de bani primită necuvenit, inexistenţa obligaţiei beneficiarului creând premisele existenţei unei îmbogăţiri fără justă cauză a acestuia, care a încasat mai mult decât i s-ar fi cuvenit. Concret, reclamanta a primit, în mod nelegal, finanţare europeană pentru cheltuieli neeligibile (valoarea aportului în natură constituit din bunuri imobile adus în proiect peste limita de 10% din cheltuielile totale eligibile ale operaţiunii în cauză), finanţare care nu i se cuvenea potrivit legii, aceste aspecte conducând în mod direct la prejudicierea bugetului UE si a bugetului naţional.

Recurentul-pârât a mai susţinut că Autoritatea de management, în implementarea recomandărilor formulate de auditorii C., a realizat propriile analize asupra proiectelor posibil afectate de neregulile identificate de auditori şi a demarat activitatea de constatare a neregulilor şi constatare a creanţelor bugetare în legătură cu acestea. În cadrul activităţii de constatare a neregulilor, au fost analizate toate documentele probante care au condus la încadrarea neregulii şi stabilirea creanţei bugetare, toate constatările fiind temeinic justificate şi argumentate, astfel că nu se poate afirma că încadrarea neregulii a avut la bază doar constatările auditorilor Comisiei. Chiar dacă proiectul a fost evaluat, aprobat şi selectat la finanţare şi au fost realizate numeroase verificări fără a fi constatate abateri, aceste aspecte nu au nicio relevanţă în ceea ce priveşte obligaţia autorităţii de management de a repara pagubele create bugetului UE.

Faţă de argumentele instanţei de judecată referitoare la modalitatea diferită de evaluare a proiectului şi pretinsa necorelare, arată că în Ghidul Solicitantului (cap. 3.4), este prevăzut că "....(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general:.... d) sa respecte prevederile legislaţiei Uniunii Europene şi naţionale aplicabile". În ceea ce priveşte contribuţia în natură, acelaşi Ghid al Solicitantului prevede "...contribuţia în natură este considerată eligibilă dacă îndeplineşte condiţiile impuse de art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013...(2) In cadrul Programului operaţional pentru pescuit şi afaceri maritime 2014-2020 sunt acceptate ca şi contribuţie în natură echipamente, instalaţii şi utilaje, terenuri, clădiri şi imobile...." Totodată, este specificat şi faptul că "Ghidul solicitantului nu se substituie legislaţiei naţionale şi a Uniunii Europene în vigoare, solicitantul având obligaţia cunoaşterii şi respectării acesteia. " De altfel şi legislaţia naţională, respectiv H.G. nr. 347/2016 privind stabilirea cadrului general de implementare a operaţiunilor cofinanţate din Fondul European pentru Pescuit şi Afaceri Maritime prin Programul operaţional pentru pescuit şi afaceri maritime 2014-2020, prevede: "Art. 5 alin. (1) Prin excepţie de la prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) şi b), contribuţia în natură este considerată eligibilă dacă îndeplineşte condiţiile impuse de art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului." Astfel, legislaţia europeană, cea naţională şi Ghidul Solicitantului prevăd faptul că o contribuţie în natura sub formă de bunuri imobile este eligibilă şi limitată la un procent de maxim 10% din cheltuielile totale eligibile ale operaţiunii în cauză. Întrucât nu există nicio restricţie, excepţie sau element care să puncteze vreo exclusivitate pentru terenuri, apreciază că nu se poate face abstracţie de prevederile alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 şi de cele ale alin. (1) al art. 69 din norma unională, care stabilesc în mod clar condiţiile de eligibilitate ale aportului în natură adus de beneficiari în operaţiunile finanţate.

Subliniază că alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 reprezintă cadrul general de eligibilitate care cuprinde toate informaţiile relevante aşa cum sunt stabilite prin norma unională (implicit şi limitarea procentuală pentru contribuţia în natura formată din bunuri imobile), iar alineatele următoare preiau informaţii privind eligibilitatea contribuţiei în natură din reglementările europene, necontrazicând în niciun fel nici prevederile alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 şi nici pe cele ale alin. (1) al art. 69 din norma unională (interpretarea este că limitarea de 10% doar în cazul terenurilor clarifică nivelul aportului în natură constituit numai din acest tip de imobil în cazul în care proiectele vizează investiţii noi-construcţii).

Contrar susţinerilor reclamantei, consideră că Ghidul EGESIF 16-0006-00 18/04/2016 publicat pe pagina web www.eumonitor.eu reprezintă un document relevant în interpretarea şi punerea în aplicare a anumitor articole din regulamentele europene publicate, ce a fost elaborat de experţii Comisiei Europene, cu privire la interpretarea prevederilor unor articole din reglementările europene, printre care şi cele ale art. 69 din Regulamentul UE nr. 1303/2013 şi care prevede în mod expres condiţiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru a fi eligibile contribuţiile în natură.

Apreciază că în speţă nu poate fi reţinută o eventuală necorelare a prevederilor legislaţiei naţionale cu reglementările comunitare, întrucât atât legislaţia europeană, cât şi legislaţia naţională şi Ghidul Solicitantului, prevăd că eligibilitatea contribuţiei în natură sub formă de bunuri imobile este reglementată de art. 69 alin. (1) din Regulamentul UE nr. 1303/2013 şi trebuie să respecte condiţiile prevăzute de actul comunitar.

În plus, actul administrativ a cărui suspendare se solicită se bucură de prezumţia de legalitate, reclamanta nefăcând dovada contrară.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, susţine că instanţa s-a raportat doar la cuantumul creanţei care ar conduce la blocarea integrală a activităţii ca urmare a imposibilităţii de finanţare a operaţiunilor curente, riscul major de distrugere a întregii investiţii ca urmare a dificultăţii producerii hranei şi produselor de îngrijire a peştilor din firmă, însă aceste consecinţe ale actului administrativ, invocate de reclamantă prin cererea sa de chemare în judecată, sunt pur ipotetice şi speculative, nefăcând dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual, imprevizibil.

Mai mult decât atât, simpla menţionare a valorii aproximative a creanţei nu conduce, în sine, la constatarea existenţei unei pagube iminente, reclamanta putând beneficia, la solicitarea sa, de eşalonarea la plată a acestora, în condiţiile prevăzute de Codul de Procedură Fiscală.

În final, cu privire la eventuala obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată, recurentul-pârât a solicitat respingerea unei astfel de cereri, sau cel puţin cenzurarea cuantumului acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Deşi legal citată, intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia completului de judecată învestit cu soluţionarea cauzei s-a fixat termen de judecată la data de 17 ianuarie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele particulare ale cauzei, rezultă că reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.03.2023 întocmit de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei S.C. A. S.R.L. o creanţă bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 3.890.631,29 RON.

Prima instanţă a admis cererea privind suspendarea executării actului administrativ contestat, iar această soluţie a fost criticată de către pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea prezentului recurs, în cele ce urmează, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Cu titlu preliminar, instanţa de control judiciar aminteşte că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului. Astfel, instanţei de contencios administrativ îi revine atribuţia de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume:

(1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

(2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei. Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că prima instanţă a reţinut că aspectul invocat de reclamantă referitor la pretinsele necorelări între legislaţia naţională şi cea comunitară constituie un caz bine justificat pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, mai exact faptul că autoritatea emitentă ar fi interpretat şi aplicat în mod diferit aceeaşi normă juridică, şi anume art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului, ulterior momentului evaluării proiectului reclamantei şi aprobării proiectului său de investiţii.

Contrar celor reţinute de către prima instanţă, Înalta Curte constată că interpretarea dată pârât normelor menţionate în actul administrativ contestat nu sugerează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ci, dimpotrivă, contrariul pare să fie evident pe baza simplei lecturi şi interpretări gramaticale a prevederilor art. 69 alin. (3) lit. b) din regulamentul nr. 1303/2013 şi a menţiunilor din Ghidul utilizatorului în care se arată expres că finanţarea se va acorda numai cu respectarea strictă a regulamentului. În concret, potrivit prevederilor în discuţie "nu sunt eligibile costurile cu "achiziţionarea de terenuri neconstruite şi de terenuri construite cu o sumă mai mare de 10 % din cheltuielile totale eligibile ale operaţiunii în cauză. În cazul siturilor abandonate şi al siturilor utilizate anterior pentru activităţi industriale care conţin clădiri, această limită se majorează la 15 %. În cazuri excepţionale şi justificate corespunzător, această limită poate fi majorată peste procentajele respective indicate mai sus pentru operaţiunile privind protecţia mediului". Potrivit art. 37 alin. (1) din acelaşi regulament: "contribuţiile în natură nu reprezintă cheltuieli eligibile în cazul instrumentelor financiare, cu excepţia contribuţiilor sub forma unor terenuri sau bunuri imobiliare în cazul investiţiilor destinate sprijinirii dezvoltării rurale, a dezvoltării sau reabilitării urbane, unde terenurile sau bunurile imobiliare fac parte din investiţie. Astfel de contribuţii sub forma unor terenuri sau imobile sunt eligibile numai dacă sunt îndeplinite condiţiile de la articolul 69 alin. (1)".

Aceste dispoziţii sunt reluate atât în H.G. nr. 347/2016 privind stabilirea cadrului general de implementare a operaţiunilor cofinanţate din Fondul European pentru Pescuit şi Afaceri Maritime prin Programul operaţional pentru pescuit şi afaceri maritime 2014 – 2020 cât şi în Ghidul Solicitantului care trimite expres la faptul că o contribuţie în natură este considerată eligibilă dacă îndeplineşte cerinţele art. 69 alin. (1) din regulamentul menţionat şi arată la fel de explicit că ghidul nu se substituie legislaţiei naţionale şi europene în vigoare, solicitantul având obligaţia cunoaşterii şi respectării acestei legislaţii.

Se constată aşadar că normele naţionale trimit în mod expres la prevederile Regulamentului nr. 1303/2013 care se referă la "terenuri construite şi terenuri neconstruite", neputându-se reţine o eventuală necorelare a dispoziţiilor art. 5 din H.G. nr. 347/2016, a celor din Ghidul Solicitantului şi ale art. 69 din Regulamentul UE 1303/2013, în sensul arătat de reclamantă. Trebuie subliniat însă că interpretarea şi aplicarea în concret a acestor prevederi legale în speţa de faţă, în sensul stabilirii caracterului de cheltuieli eligibile al contribuţiilor în natură, în cadrul proiectului ce face obiectul finanţării din fonduri europene ori guvernamentale, nu se pretează analizei sumare impuse de procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că, în litigiul pendinte, nu este îndeplinită ipoteza cazului bine justificat, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aspectele analizate nefiind apte să creeze, la nivel de aparenţă, convingerea asupra nelegalităţii actului administrativ contestat. Nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat, examinarea cerinţei pagubei iminente nu-şi găseşte utilitatea, cele două condiţii trebuind a fi întrunite cumulativ.

Drept urmare, se constată că sentinţa recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond şi reformarea soluţiei primei instanţe.

Pentru considerentele prezentate, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale- Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale- Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM împotriva sentinţei civile nr. 106 din 25 mai 2023, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale- Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.