Coercive fines claim against Government extinguished by belated compliance with enforceable title; appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 19 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.06.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Prim-ministrul României, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a solicitat să se dispună:

- aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat prim-ministrului României, în calitate de conducător al Guvernului României; precum şi

- obligarea pârâtului la plata către reclamantă de penalităţi de 1000 de RON, stabilită pe zi de întârziere, pentru nerespectarea în mod culpabil a obligaţiei de emitere a actului administrativ - H.G. prevăzută art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 începând cu data de 08.05.2019 - data pronunţării deciziei nr. x.05.2019 de către Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2015 şi până la executarea obligaţiei;

- cu cheltuieli de judecată.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1551 din Camera de Consiliu din data de 30 septembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiate, atât excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, lipsei calităţii procesuale active a părţii reclamante, prescripţiei dreptului de a obţine executarea silită, lipsei de obiect şi lipsei de interes, invocate de pârâţi, cât şi cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii GUVERNUL ROMÂNIEI şi PRIMUL MINISTRU AL ROMÂNIEI.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., aceasta a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţionarea fondului cauzei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în temeiul art. 497 C. proc. civ.,

În dezvoltarea recursului, recurenta – reclamantă a arătat că hotărârea cuprinde motive contractorii si nu este motivată, în sensul art. 488 alin. d) pct. 6 C. proc. civ.

Pe de o parte, se respinge excepţia rămânerii fără obiect a cererii şi a lipsei de interes, invocate de pârâţi în contextul adoptării H.G. nr. 746/2022, iar, pe de altă parte, cererea sa se respinge pe fondul cauzei, în considerarea aceluiaşi fundament factual, că s-a emis H.G. nr. 746/2022.

Deşi prima instanţă a reţinut corect că "Demersul procesual al reclamantei nu rămâne însă, în tot, fără o finalitate practică din punct de vedere juridic. [...] fiind evident că nu a intervenit o executare de bună voie, în tot, a obiectului cererii dedusă judecăţii de către pârâţii. Pretenţii concrete ale reclamantei sânt, în continuare, dedusă judecaţii" (pg. 16 par. 6-8 din Sentinţa recurată), şi cu referire la excepţia lipsei de interes invocată de pârâţi tot în considerarea adoptării H.G. nr. 746/2022 că, prefigurând folosul efectiv pe care subsemnata l-aş obţine prin admiterea cererii, acesta "în continuare, apare ca fiind determinat de petitele nesoluţionate din cerere (mai sus redate) şi conferă activităţii judiciare a reclamantei legitimitatea interesului urmărit" (pg. 16, penultimul par. din Sentinţa recurată,în ciuda acestor dezlegări, prima instanţă respinge în mod profund nejustificat acţiunea sa ca neîntemeiată pe motiv că s-a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin Decizia nr. 2370/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti (pg. 17, par. 10 din Sentinţă), soluţie pe care recurenta o apreciază vădit contradictorie cu celelalte motive ale hotărârii, prin care s-a constatat că pretenţiile sale în continuare au obiect şi justifică interesul său de a acţiona.

Consideră recurenta că soluţia de respingere a cererii sale este nemotivată, în sensul că, pentru a respinge cererea sa, prima instanţă se rezumă la a reţine că, întrucât pârâtul şi-a îndeplinit obligaţia de a face cuprinsă în Decizia nr. 2370/2019 a ÎCCJ, "nu se mai justifică aplicarea acestor mijloace de constrângere -prevăzute de ari. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, mai exact aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi aplicare de penalităţi pe zi de întârziere, în condiţiile ari. 906 C. proc. civ.." (pg. 17, par. 10 din Sentinţa recurată).

Prima instanţă nu a analizat cererea cu care a fost învestită, prin prisma tuturor motivelor de fapt şi de drept invocate de părţi, motivarea care stă la baza soluţiei date în cauză fiind insuficientă.

Astfel, prima instanţă s-a rezumat la a respinge cererea sa, fără a antama sub vreo formă apărările formulate. In concret, recurenta arată că a susţinut şi în faţa primei instanţe că a solicitat aplicarea unei amenzi conducătorului autorităţii publice pârâte în cuantum de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere de la pronunţarea Deciziei nr. 2370/08.05.2019 în dosarul nr. x/2015 de către Î.C.C.J., până la punerea în aplicare a acestui titlu executoriu, precum şi obligarea la plata unor penalităţi în condiţiile art. 906 C. proc. civ., cu menţinerea cuantumului stabilit în mod definitiv de LC.C.J. - 1.000 RON pe zi de întârziere pentru aceeaşi perioadă.

A arătat totodată că apărarea pârâţilor că a fost adoptată H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022; nu este fondată câtă vreme, cel puţin în intervalul de timp 08.05.2019 - 08.06.2022 pârâţii au ignorat forţa executorie a Deciziei I. C. civ..J. nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015, ceea ce se înscrie în ipoteza juridică a art. 24 alin. (1) din Lege. De altfel în cuprinsul notei de fundamentare al H.G. adoptate s-a menţionat, cu referire la pct. 3.1. Descrierea generală a beneficiilor şi consturilor estimate ca urmare a intrării în vigoare a actului normativ că "Implementarea proiectului de act normativ va avea o serie de efecte economice, bugetare şi sociale, dintre care menţionăm: - un efect bugetar secundar este cel generat de limitarea perioadei de aplicare a penalităţilor calculate pe zi de întârziere prin adoptarea actului normativ."

Or, susţine recurenta că aceste apărări nu au fost analizate sub vreo formă prin sentinţa recurată. Chiar dacă nu este obligatoriu a se răspunde în mod extensiv tuturor apărărilor formulate de părţile în litigiu, în mod evident nu este întrunită cerinţa de motivare corespunzătoare a hotărârii judecătoreşti dacă soluţionarea cauzei se realizează fără vreo analiză a poziţiei procesuale a recurentei, care tinde la înlăturarea fundamentului juridic al apărărilor pârâţilor. Instanţa nu a abordat deloc susţinerile sale referitoare la temeinicia acţiunii promovate.

Pentru aceste considerente, recurenta solicită a se constata că maniera în care a soluţionat prima instanţă cauza şi hotărârea pronunţată nu respectă nici exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi nici pe cele ale dreptului la un proces echitabil, astfel cum este acesta stabilit de art. 6 din C.E.D.O., aspect care echivalează cu necercetarea fondului.

Într-o altă critică recurenta susţine că sunt încălcate ori aplicate greşit norme de drept material, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind încălcate şi reguli de procedură care atrag sancţiunea nulităţii, conform art. 488 alin, fi) pct. 5 C. proc. civ.) Astfel, sunt interpretate şi aplicate greşit dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi cele ale H.G. nr. 746/2022 raportat la prevederile art. 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, cu modificările şi completările ulterioare şi la Decizia nr. 2370/08.05.2019 din dosarul x/2015

Chestiunea respingerii cererii pe fondul cauzei se impune a fi analizată de instanţa de recurs nu numai prin raportare la motivele contradictorii şi la lipsa motivării din cuprinsul hotărârii recurate, ci şi prin prisma încălcării şi a aplicării greşite normelor de drept material incidente.

In acest sens, arată că, încă din luna mai a anului 2019Î.C.C.J. prin considerentele Deciziei nr. 2370/08.05.2019 a statuat că dată fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate de la data adoptării art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, se impune ca obligarea Guvernului la emiterea H.G. să se facă sub sancţiunea plăţii unor penalităţi de întârziere,considerente intrate în puterea de lucru judecat. Or, cu atât mai mult acum, când cunoaştem că Guvernul a stat în pasivitate încă aproape 3 ani de la pronunţarea hotărârii 2370/08.05.2019 (date fiind cele 60 de zile ale stării de urgenţă declarate în anul 2020), cu încălcarea flagrantă a art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., astfel cum a fost statuată prin cauza Şandor c. României referitoare punerea în executare de către Stat a obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive, o atare sancţiune îşi justifică interesul.

Mai mult decât atât, este cel puţin discutabilă îndeplinirea obligaţiei de a face de către pârâtul Guverul României prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, raportat la cuprinsul acestui act şi la obligaţiile care-i incumbau acestuia conform art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 cu modificările ulterioare. B. judecătorul fondului omite faptul că pretinsa "îndeplinire a obligaţiei de a face" nu reprezintă altceva decât un act normativ adoptat strict formal, cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în scopul declarat de a diminua valoarea penalităţilor datorate foştilor angajaţi ai C. S.A., pasând responsabilitatea către Ministrul Energiei.

Solicită astfel a se constata că judecătorul fondului a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material prevăzute în art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sensul că cererea sa nu s-ar mai justifica prin prisma faptului că s-a emis H.G. nr. 746/2022. Aceasta întrucât, cel puţin în intervalul de timp 08.05.2019 -08.06.2022 (dacă nu chiar în continuare) pârâţii au ignorat forţa executorie a Deciziei I. C. civ..J. nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015, ceea ce se înscrie în ipoteza juridică a art. 24 alin. (1) din Lege.

Blocarea demersului de sancţiune pentru neexecutare înseamnă o tergiversare a executării hotărârii judecătoreşti definitive, deci o afectare a accesului la justiţie prevăzut de art. 6 din C.E.D.O., în componenta referitoare la executarea hotărârii.

Într-o altă critică, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. recurenta mai susţine că sunt încălcate regulile de procedură referitoare la puterea de lucru judecat a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015.

Înalta Curte a reţinut în considerentele titlului executoriu constând în Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015 că amânarea adoptării H.G. în vederea aplicării art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 penru mai mult de 10 ani (până ia momentul iniţierii litigiului obiect al dosarului x/2015 - n.n.), reprezintă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 un exces de ptitere. Ca atare, în cuprinsul aceleiaşi hotărâri, instanţa a stabilit, în aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/20042 că: "Penalităţile au fost concepute ca un mijloc de constrângere a autorităţii publice pârâte şi ca o garanţie pentru persoana vătămată că se vor restabili drepturile sau interesele legitime lezate prin conduita autorităţii.

In consecinţă, dată fiind perioada foarte lungă de timp în care intimatul-pârât a stat în pasivitate, instanţa de recurs constată ca se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent executării obligaţiei principale, sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pefiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei decizii. şi până la executarea obligaţiei." (pg. 6, par. 4 şi 5 din Decizia 2370/08.05.2019).

Astfel, consideră că soluţia instanţei, de respingere a cererii de acordare a penalităţilor de 1.000 de RON pe zi de întârziere a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură referitoare la puterea de lucru judecat, nerespectarea acestora atrăgând sancţiunea nulităţii, raportat la dispoziţiile art. 174 şi urm. C. proc. civ.

În ceea ce priveşte componenta de obligare a pârâtului Guvernul României la plata de penalităţi de 1.000 RON pe zi de întârziere, recurent arată că judecătorul fondului a încălcat regulile de procedură privind efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al Deciziei nr. 2370/08.05.2019, raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004 corob. cu art. 431 alin. (2) Gpr.civ. în sensul că, deşi s-a stabilit printr-o hotărâre judecătorească definitivă obligarea Guvernului României la plata unor penalităţi de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data pronunţării acesteia -08.05.2019, până la executarea obligaţiei, prima instanţă a ignorat cele statuate prin titlul executoriu.

Vătămarea ce i-a fost cauzată din acesta încălcare a regulilor de procedură este evidentă, fiindu-i refuzat în mod nejustificat un drept dobândit printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Pentru toate aceste motive, recurenta – reclamantă apreciază că soluţia primei instanţe este negală, iar recursul formulat este întemeiat şi se impune a fi admis ca atare, cu obligarea intimaţilor-pârâţi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate în toate fazele procesuale.

Apărările formulate în cauză

Deşi cererea de recurs formulată de recurenta – reclamantă A. le-a fost comunicată intimaţilor – pârâţi Guvernul României şi Prim-ministrul României în termenul legal, niciunul dintre aceştia nu a combătut criticile recurentei în cadrul unei întâmpinări, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (3) C. proc. civ..incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) şi art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 08.06.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.03.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, după soluţionarea cu prioritate a cererii de suspendare a judecăţii, astfel cum a fost formulată şi întemeiată de recurenta -reclamantă pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele arătate în prracticaua prezentei hotărâri, a luat act de solicitarea de judecare a cauzei în lipsă şi, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declarat dezbaterile închise şi a reţinut dosarul în pronunţare asupra recursului.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării, dar şi de normele legale aplicabile litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, motiv pentru care va fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Elemente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ÎCCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1), deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu executa obligaţia prevăzuta în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.

De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.

Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.

Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

Susţinerea recurentei-reclamante este aceea că prima instanţă în mod greşit a apreciat că pârâţii şi-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ în dosarul nr. x/2015. Recurentul invocă, aşadar, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Curtea reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanţe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "D." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este lipsită de obiect cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "D." - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce priveşte preţul de achiziţie, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forţă juridică inferioară care să stabilească preţul acestor achiziţii ("acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reţine că la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reţinând prima instanţă că a fost executată obligaţia stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile care la data de 8 iunie 2022, paratul a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019, definitiva, aceasta fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor C. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este fondat. Acest motiv de casare intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material, fiind incident când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Contrar argumentelor prezentate de recurentă, soluţia instanţei de fond este legală, fiind rezultatul corectei interpretări şi aplicări a dispoziţiilor legale incidente litigiului dedus judecăţii.

Deopotrivă, Înalta Curte constată că nici critica ce vizează faptul că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii şi nu este motivată, nu poate fi primită.

Art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prevede că se poate cere casarea unei hotărâri numai pentru motive de nelegalitate, când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Aceste dispoziţii legale trebuie analizate prin raportare şi la art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia, hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În acelaşi timp, este binecunoscut faptul că instanţa nu trebuie să răspundă punctual fiecăruia dintre argumentele invocate de parte în dezvoltarea uneia ori alteia dintre susţinerile făcute, ori dintre criticile din apel sau recurs, esenţial fiind ca instanţa să se pronunţe global cu referire la fiecare susţinere sau la fiecare critică.

În speţă, se constată că instanţa de fond a motivat pertinent hotărârea recurată, răspunzând criticilor şi apărărilor formulate de părţi, ceea ce înseamnă că hotărârea a fost motivată în acord cu cerinţele impuse de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi cu jurisprudenţa C.E.D.O. în materie, şi făcând o aplicare corectă a normelor legale incidente cauzei.

Faptul că instanţa a respins excepţia rămânerii fără obiect a cererii şi a lipsei de inters, invocate de pârâţi, în contextul adoptării H.G. nr. 746/2022, dar şi cererea reclamantei, pe fondul său, în considerarea aceluiaşi fundament, respectiv că s-a emis H.G. nr. 746/2022, nu poate fi interpretat în sensul existenţei unor considerente contradictorii, cum eronat susţine recurenta-reclamantă.

Contrar susţinerilor acesteia, Înalta Curte constată că instanţa de fond a redat de o manieră convingătoare raţionamentul juridic pe care l-a adoptat, aşa încât ansamblul considerentelor hotărârii nu sunt contradictorii, ci dimpotrivă converg spre aceeaşi soluţie, putând fi astfel realizat controlul judiciar, fapt pentru care şi motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

De asemenea, instanţa de control judiciar nu poate primi nici critica recurentei vizând încălcarea regulilor de procedură privind efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat al Deciziei nr. 2370/08.05.2019, câtă vreme acest aspect nu a fost invocat în faţa primei instanţe, iar criticile din recurs nu pot privi decât aspecte care au format obiectul dezbaterilor contradictorii anterioare şi nu aspecte noi, suplimentare celor ce au format obiectul cercetării judecătoreşti şi dezbaterilor finale ale litigiului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu poate fi reţinut, critica recurentei ce vizează încălcarea regulilor de procedură referitoare la puterea de lucru judecat a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015 fiind nefondate.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond, în raport de starea de fapt corect stabilită, în urma coroborării întregului material probator administrat în cauză, a pronunţat o hotărâre legală, nesusceptibilă de reformare pe calea extraordinară a recursului.

Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) Cod procedură civilă, va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1551 din Camera de Consiliu din data de 30 septembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 martie 2024.