Recognition of foreign medical specialist titles; refusal to constitute mixed commission as non-unjustified refusal

Şedinţa publică din data de 19 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în data de 14 noiembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România obligarea la recunoaşterea titlului de medic specialist, specialitatea microbiologie dobândit de către reclamantă în Republica Moldova, obligarea la emiterea unui ordin în conformitate cu prevederile H.G. nr. 764/2017 şi la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 104/2023 din data de 13.10.2023 a Curţii de Apel Bacău -Secţiaa II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România, respingându-se acţiunea introdusă împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.

Totodată, s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 104/2023 din data de 13.10.2023 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A., şi, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceasta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea motivelor de recurs a susţinut în esenţă recurenta -reclamantă A. că hotărârea recurată este netemeinică, susţinând că instanţa de fond a apreciat greşit asupra normelor de drept material şi aşa le-a şi aplicat.

Astfel, invocând jurisprudenţa ÎCCJ în materie, a arătat recurenta că refuzul nejustificat este o exprimare explicită în vederea nesoluţionăriî cererii persoanei vătămate, aşadar o acţiune, ceea ce îl diferenţiază de tardivitatea sau tăcerea administraţiei, care se caracterizează printr-o inacţiune, o indiferenţă a autorităţii faţă de cererea particularului.

Legiuitorul a ales să asimileze nepunerea în executare a actului favorabil unui refuz explicit, deşi aceasta se aseamănă, prin natura sa de omisivă, mai mult cu un refuz implicit sau tacit - tăcerea sau tardivitatea.

În al doilea rând, refuzul trebuie să fie exprimat cu exces de putere pentru a fi nejustificat. înainte de toate L. 554/2004 defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere prin depăşirea limitelor competenţei legale sau a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti

În continuare, mai susţine recurenta că, prin Decizia nr. 718/2014 a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi, aceasta a stabilit că Identificarea caracterului nejustificat se va face printr-un control amplu; judecătorul are datoria de a analizaspeţa din perspectiva scopului legii, acesta din urmă reprezentând intenţia legiuitorului exprimată prin norma legală.

Administraţia este îndreptăţită să aplice norma în anumiţi parametrii, în virtutea dreptului său de apreciere. Limita dreptului de apreciere este dată de scopul legii, iar orice decizie care îl depăşeşte va reprezenta un exces de putere. Aceste limite vor fi deduse de judecător prin' interpretarea actelor normative aplicabile, dar şi având în vedere principii de drept incidente, precum proporţionalitatea măsurilor administrative în raport cu interesul ocrotit. Făcând apel la jurisprudenţa jCEDO, cauza Buzescu c. României, putem desprinde şi principiul conform căruia inconvenientele cauzate de activitatea administraţiei nu trebuie să fie excesiv de împovărătoare pentru particular. Toate aceste mecanisme sunt utile la identificarea excesului de putere.

Astfel cum a susţinut şi în faţa instanţei de fond, consideră că solicitarea sa ar fi trebuit să fie primită favorabil deoarece, dincolo de faptul că îndeplineşte condiţiile de formă şi de fond, prin Legea nr. 174/2022 a fost ratificat Acordul din 23 noiembrie 2021 între Guvernul României şi Guvernul Republicii Moldova privind recunoaşterea reciprocă a diplomelor, certificatelor şi titlurilor ştiinţifice.

În plus, această exercitare abuzivă a competenţelor legale a pârâtelor aduce o gravă atingere a dreptului său la muncă, împiedicând-o să îşi exercite profesia pe teritoriul ţării al cărui cetăţean este şi unde trăieşte.

Este greu de crezut că în termen de 3 ani de zile, respectiva comisie nu s-a întrunit niciodată şi că nicio astfel de cerere nu a fost soluţionată, în condiţiile în care deficitul de personal medical este bine cunoscut.

Invocând prevederile art. 5 din H.G. nr. 764/2017, conform cărora "cererea de recunoaştere a titlului este soluţionată in maximum 90 de zile de la data înregistrării dosarului complet la Ministerul Sănătăţii", mai susţine recurenta – reclamantă că, în ciuda faptului că nu i-au fost solicitate înscrisuri sau dovezi suplimentare, adică dosarul depus de aceasta este complet şi a nenumăratelor reveniri, solicitarea sa a rămas fără răspuns.

Într-o a doua critică ce vizează excepţia lipsei calităţii pocesuale pasive a Colegiului Medicilor din România, recurenta – reclamantă susţine că şi aceasta a fost greşit soluţionată, raportat la prevederile art. H.G. nr. 764/2017 ce stabilesc competenţa celor două instituţii pârâte, odată depusă cererea de recunoaştere a titlului de medic specialist, considerând că nu trebuia să facă dovada formulării unei astfel de solicitări la această instituţie.

Faţă de aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta A. ambii intimaţi – pârâţi au formulat întâmpinări distincte.

Prin întâmpinarea sa intimatul – pârât Ministerul Sănătăţii a invocat excepţia nulităţii recursului pe considerentul că reclamanta nu a dezvoltat critici privind judecata realizată de prima instanţă care a pronunşat hotărârea recurată, raportat la motivul de nelegalitate invocat, aceasta reiterţnd doar aspecte care privesc situaţia de fapt, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefundat şi menţinerea, ca legală a hotărârii recurate, neputându-se reţine în sarcina sa un refiz nejustificat în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i)(din Legea nr. 554/2004.

La rândul său, intimatul -pârât Colegiul Medicilor din România, în cadrul întâmpinării, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinice şi legale.

Răspunsul la întâmpinare

Deşi cele două întâmpinări ale intimaţilor -pârâţi i-au fost comunicate recurentei – reclamante A. în termenul legal, aceasta nu a combătut apărările intimaţilor printr-un Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) C. proc. civ..incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) şi art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluţia Preşedintelului completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 18.12.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.03.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ.,după soluţionarea cu prioritate a excepţiei nulităţii, invocate de intimatul– pârât Ministerul Sănătăţii în cadrul întâmpinării, în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele ce se regăsesc în practicaua prezentei hotătâri, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declarat dezbaterile închise şi a reţinut dosarul în pronunţare asupra recursului ce face obiectul judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării, dar şi de normele legale aplicabile litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, motiv pentru care va fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 14.11.2022, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Colegiul Medicilor din România, invocând existenţa refuzului nejustificat de soluţionate a cererii sale, a solicitat obligarea pârâţilor la recunoaşterea titlului de medic specialist, specialitatea microbiologie dobândit de către reclamantă în Republica Moldova precum şi la emiterea unui ordin în conformitate cu prevederile H.G. nr. 764/2017, aceasta Invocând existenţa refuzului nejustificat de soluţionare a cererii reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România, respingând acţiunea formulată de reclamantă împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă şi acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, raportat la actele ce compun dosarul.

Trecând la analizarea criticilor formulate de recurenta– reclamantă, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, neputându-se reţine că prima instanţă ar fi încălcat sau aplicat greşit normele de drept material.

Aminteşte Înalta Curte că, prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii. Or, niciuna dintre aceste ipoteze nu a fost afirmată şi dezvoltată în atare măsură încât să conducă la reformarea sentinţei recurate.

Faţă de actele şi lucrările dosarului se constată că în data de 09.04.2019, reclamanta A. a depus la Ministerul Sănătăţii dosarul înregistrat cu nr. x privind recunoaşterea specialităţii microbiologic dobândită în Republica Moldova, dosar pe care, la solicitarea intimatului – pârât Ministerul Sănătăţii din data de 08.07.2019 aceasta l-a completat în data de 16.07.2019 cu documentele prevăzute la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 pentru aprobarea Normelor privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Austraţia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii, ca urmate a solicitării Ministerului Sănătăţii din data de 08.07.2017. La solicitarea pârâtului Ministerul Sănătăţii, reclamanta a completat dosarul în data de 16.07.2019 cu documentele prevăzute la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017.

Conform adreselor depuse la dosar, Ministerul Sănătăţii a făcut demersurile necesare în vederea constituirii comisiei mixte de recunoaştere iar despre aceste demersuri, precum şi despre imposibilitatea constituirii comisiei mixte de recunoaşte a titlurilor de medic specialist în specialitatea Microbiologie a fost informată reclamanta prin adresele nr. x/08.07.2019, nr. y/05.08.2019; nr. z/08.07.2020; nr. w/17.12.2020; nr. s/01.11.2021; 2155, t/08.09.2022.

Respectivele demersuri nu au fost finalizate întrucât atât Comisia de specialitate a Ministerului Sănătăţii cât şi Colegiul Medicilor din România au desemnat ca reprezentaţi aceleaşi persoane.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2), (3) şi (4) din Normele aprobate prin H.G. nr. 764/2017

"(2) Analizarea solicitărilor de recunoaştere a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către o comisie mixtă constituită prin ordin al ministrului sănătăţii.

(3) Comisia mixtă prevăzută la alin. (2) este formată din preşedinte, doi membri şi un secretar. Preşedintele şi un membru sunt desemnaţi la propunerea comisiilor de specialitate ale Ministerului Sănătăţii, iar celălalt membru şi secretarul sunt desemnaţi la propunerea Colegiului Medicilor din România.

(4) Recunoaşterea profesională a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către Ministerul Sănătăţii, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte prevăzute la alin. (2), şi se finalizează cu autorizarea titularului prin eliberarea certificatului de membru de către Colegiul Medicilor din România, în vederea exercitării profesiei de medic pe teritoriul României cu titlul de medic specialist în specialitatea echivalată, cu respectarea normelor în vigoare."

Astfel, din interpretarea acestor norme rezultă că Ministerul Sănătăţii emite ordinul de recunoaştere a titlului de medic specialist în situaţia în care sunt obţinute cele două avize, respectiv cel al Comisiei mixte şi cel al Colegiului Medicilor din România.

Or, în cazul de faţă, procedura de recunoaştere nu a fost finalizată cu un aviz al Colegiului Medicilor din România, întrucât nu a fost constituită comisia mixtă ce are în atribuţii analizarea îndeplinirii condiţiilor legale.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. (...)".

Art. 2 alin. (2) prevede că "Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. i), "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile"

Din interpretarea acestor dispoziţii rezultă că, pentru a exista un refuz nejustificat, este necesar să existe un exces de putere, noţiunea de "exces de putere" fiind definită la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca reprezentând "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Or, faţă de conţinutul Adreselor nr. x, în mod corect a constatat instanţa de fond că nu poate fi reţinut refuzul nejustificat al pârâtului Ministerul Sănătăţii privind emiterea ordinului de ministru deoarece, în conformitatea cu procedura reglementată prin H.G. nr. 764/2017, recunoaşterea profesională a titlului se face de către Ministerul Sănătăţii, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte.

Cum nu a fost constituită comisa mixtă ce are în atribuţii analizarea îndeplinirii condiţiilor legale, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că motivul invocat de către pârâtul Ministerul Sănătăţii este unul justificat, nefiind vorba de un exces de putere.

Având în vedere că Ministerul Sănătăţii emite ordinul de recunoaştere a titlului de medic specialist în situaţia în care sunt obţinute cele două avize, respectiv cel al Comisiei Mixte şi cel al Colegiului Medicilor din România, iar comisia mixtă ce are atribuţii în analizarea îndeplinirii condiţiilor legale nu a fost constituită, nu poate fi reţinut refuzul nejustificat al intimatului – pârât Ministerul Sănătăţii de a soluţionare a cererii recurentei – reclamante, deoarece îndeplinirea obligaţiei acestuia depinde de îndeplinirea corelativă a obligaţiei Colegiului Medicilor din România de a desemna reprezentanţi în cadrul Comisiei mixte prevăzute de dispoziţiile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 764/2017.

Faptul că recurenta - reclamantă este nemulţumită de acest răspuns, nu poate conduce la admiterea acţiunii sale, neputându-se considera că intimatul – pârât Ministerul Sănătăţii a refuzat nejustificat să dea curs cererii sale.

Astfel, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond, de respingere, ca nefondată, a acţiunii promovate de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii este legală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2), art. 8 alin. (1) şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, criticile recurentului sub acest aspect, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputând conduce la reformarea hotărârii atacate.

Nici soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Medicilor din România, în sensul respingerii acţiunii introduse împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă, nu va fi reformată de către instanţa de control judiciar, critica recurentei privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât neputând fi reţinută.

Înalta Curte constată ca fiind relevante în cauză dispoziţiile art. 36 C. proc. civ. conform cărora: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii" (art. 36 C. proc. civ.).

Totodată, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din Normele privind recunoaşterea diplomelor, certificatelor şi titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terţ, altul decât Austraţia, Canada, Israel, Noua Zeelandă şi Statele Unite ale Americii,aprobate prin H.G. nr. 764/2011, cererea de recunoaştere a titlurilor de medic specialist se depune la Ministerul Sănătăţii împreună cu documentele prevăzute în normele invocate, iar, potrivit art. 5 alin. (2) din aceleaşi norme, în termen de 30 de zile de la data depunerii dosarului complet, Ministerul Sănătăţii înaintează o copie a dosarului către comisia mixtă. Comisia Mixtă analizează pregătirea în specialitate efectuată precum şi alte documente atestând formarea specializată, respectiv experienţa profesională a titularului şi, potrivit art. 6 alin. (1) din aceleaşi norme, comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei şi o copie a dosarului titularului, iar, pe baza raportului emis de către comisia mixtă Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătăţii avizul favorabil/nefavorabil privind recunoaşterea titlurilor de calificare.

Or, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată de reclamantă, ce vizează constatarea existenţei refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri şi obligarea ambilor pârâţi la recunoaşterea titlului de medic specialist şi la emiterea unui ordin în acest sens, în condiţiile în care recurenta – reclamantă nu a făcut dovada că s-a adresat cu o solicitare în sensul obiectului acţiunii şi către pârâtul Colegiului Medicilor, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe, de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România şi de respingere a acţiunii formulate în contradictoriu cu acesta, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă este legală, criticile recurentei sub acest aspect fiind neîntemeiate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum au fost invocat de recurenta– reclamantă, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul promovat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 104/2023 din 13 octombrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 martie 2024.