Scope of conflict-of-interest review: whether mere opportunity to benefit relatives, not proven actual influence, suffices to invalidate municipal acts signed by the mayor.

Şedinţa publică din data de 13 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 martie 2022, pe rolul Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/22.02.2022, întocmit de pârâtă.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 477 din 7 iunie 2022, Tribunalul Prahova, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 iunie 2022.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 225 din 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 225 din 14 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, solicitând admiterea căii de atac şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant susţine că a semnat facturile emise de societatea B. S.R.L., la care fiul său era unic asociat şi administrator, datorită unui caz fortuit, arătând că, în preajma alegerilor prezidenţiale, la sediul Primăriei a venit o delegaţie şi, întrucât lucrările acesteia s-au prelungit, recurentul a hotărât ca, din fondul de protocol, să comande pentru membrii delegaţiei şi să plătească meniuri calde în sumă de 2400 RON, astfel cum rezultă din cele două facturi. Arată că a ales să apeleze la serviciile societăţii comerciale amintite întrucât este singura firmă de catering de pe raza comunei Târgşoru Vechi şi care putea aduce în timp util mâncarea caldă, celelalte firme cu acest specific fiind situate în Municipiul Ploieşti şi neefectuând livrări la distanţă. Totodată, învederează că a restituit suma de 2400 de RON în contul Primăriei, din banii personali, deşi serviciul respectiv a profitat Primăriei, iar nu recurentului-reclamant personal.

În ceea ce priveşte semnarea contractului de vânzare-cumpărare a terenurilor în suprafaţă de 500 de mp fiecare, aflate în comuna Târgşoru Vechi, în urma licitaţiei câştigate de societatea C. S.R.L., unde fiica sa era asociat unic şi administrator, susţine recurentul-reclamant că preţul de 38070 RON (38,07 RON/mp) nu a fost niciodată contestat. Au fost făcute evaluări transparente cu privire la preţ raportat la categoria de folosinţă a terenurilor, iar procedura de licitaţie a fost derulată fără vreo ingerinţă din partea recurentului-reclamant. Singura eroare a fost aceea a semnării de către recurentul-reclamant a contractului de vânzare-cumpărare după adjudecare, însă aceasta a fost doar o simplă formalitate, care nu a prejudiciat ori privilegiat nicio persoană. Recurentul-reclamant arată că a semnat actul în contextul în care procedurile de vânzare erau finalizate şi nu fuseseră contestate de vreo persoană, astfel că nu sunt indicii de conflict de interese, fapta sa neputând fi pedepsită nici ca abatere disciplinară şi nici ca infracţiune.

Referitor la facturile emise de societatea D. S.R.L., recurentul-reclamant susţine că la momentul semnării celor 4 facturi, mama sa nu mai avea calitatea de administrator al societăţii, fiind înlocuită de E., care a devenit administrator în data de 25.09.2020. Factura nr. x a fost semnată la 30.09.2020, iar ordinul de plată la data de 13.10.2020.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind în esenţă că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii la situaţia de fapt stabilită, astfel că în mod corect s-a confirmat existenţa incidentului de integritate litigios.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Examinând cu prioritate excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate (ANI), Înalta Curte o va respinge, reţinând că acele critici de nelegalitate formulate de reclamant pot fi încadrate în motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., vizând greşita aplicare a normelor de drept material referitoare la reglementarea conflictului de interese în raport de situaţia de fapt dedusă judecăţii, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Pe fondul recursului, Înalta Curte constată că, prin raportul de evaluare litigios nr. x, intimata-pârâtă ANI a reţinut că reclamantul-recurent A. s-a aflat în situaţie de conflict de interese, încălcând dispoziţiile art. 70, art. 76 din Legea nr. 161/2003, art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 228 din Codul administrativ, întrucât, în perioada mandatului 2016-2020 de primar al comunei Târgşoru Vechi, judeţul Prahova: (i) a semnat cu menţiunea "bun de plată" facturi emise de S.C. B. S.R.L., societate în cadrul căreia fiul persoanei evaluate deţine calitatea de asociat unic şi administrator; (ii) a semnat cu menţiunea bun de plată facturi emise de S.C. D. S.R.L., societate în cadrul căreia mama persoanei evaluate are calitatea de asociat unic şi administrator; (iii) a semnat contractul de vânzare-cumpărare nr. x/19.09.2019, având ca obiect vânzarea a două terenuri în suprafaţă de 500 de mp fiecare, situate în intravilanul comunei Tărgşoru Vechi, încheiat între comuna Târgşor reprezentată de către reclamant în calitate de vânzător şi S.C. C. S.R.L., societate în cadrul căreia fiica reclamantului deţine calitatea de asociat unic şi administrator.

Reclamantul A. a contestat raportul de evaluare întocmit de pârâta ANI, iar prin sentinţa recurată prima instanţă a constatat netemeinicia motivelor de nelegalitate invocate şi a respins acţiunea, menţinând actul administrativ atacat.

În recurs, reclamantul a expus contextul factual în care au fost semnate facturile şi contractul de vânzare-cumpărare faţă de care s-a reţinut existenţa incidentului de integritate, apreciind că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru conflictul de interese. Înalta Curte constată că aceste argumente nu sunt fondate, raportat la prevederile legale care definesc conflictul de interese, a căror aplicare a fost corect făcută de instanţa de fond.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamantul-recurent prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Totodată, conform art. 76 alin. (1) din Legea 161/2003 "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul sau ori rudele sale de gradul I.", iar dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (în vigoare până la 05.07.2019) definesc interesul personal, arătând că "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă aceştia au posibilitatea să anticipeze faptul că o decizie a autorităţii publice din care ei fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru ei sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul II inclusiv. (...)".

În prezent (după data de 05 iulie 2019), art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ statuează că "Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; (...)".

Înalta Curte observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca o condiţie pentru existenţa conflictului de interese, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză. Această interpretare este în concordanţă cu scopul Legii nr. 161/2003, respectiv cu principiile enumerate de art. 71 din acelaşi act legislativ ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 228 din Codul administrativ, nu se pune în discuţie existenţa unui folos material concret, conflictul de interese fiind decelat doar din simplul fapt al posibilităţii anticipării rezultatului deciziei autorităţii ca reprezentând un beneficiu pentru persoana evaluată sau pentru soţul, soţia, rudele sau afinii până la gradul al II-lea inclusiv.

Raportând aceste considerente de ordin legislativ la speţa de faţă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a prezentat argumente de natură a înlătura incidentul de integritate.

Astfel, în privinţa semnării cu menţiunea "bun de plată" a facturilor emise de societatea B. S.R.L., în cadrul căreia fiul persoanei evaluate deţine calitatea de asociat unic şi administrator, recurentul-reclamant s-a prevalat de existenţa unui pretins caz fortuit şi a unor potenţiale dificultăţi de contractare cu alte firme, situate în afara localităţii Târgşoru Vechi, arătând şi că a restituit în fondurile Primăriei suma de 2400 RON, aferentă celor două facturi.

Or, toate aceste justificări, inclusiv restituirea contravalorii celor două facturi nu sunt de natură a înlătura conflictul de interese care a existat la data semnării facturilor, moment la care interesul public pe care trebuia să îl reprezinte şi să îl ocrotească reclamantul, în exercitarea funcţiei publice, a fost afectat de interesul de natură personală, constând în posibilitatea creării unui beneficiu pentru fiul său, asociat şi administrator al societăţii comerciale emitente a facturilor în discuţie, fiindu-i aşadar afectată imparţialitatea şi obiectivitatea.

Nerelevantă este şi restituirea ulterioară a sumei de bani, în condiţiile în care conflictul de interese s-a produs şi epuizat chiar la momentul semnării facturilor cu menţiunea "bun de plată", adică atunci când decizia recurentului-reclamant putea fi influenţată de existenţa interesului personal.

În plus, împrejurările menţionate de recurentul-reclamant nu se circumscriu unui caz fortuit, astfel cum este noţiunea definită de dreptul general, respectiv prin art. 1.351 din C. civ., text potrivit căruia "Cazul fortuit este un eveniment care nu poate fi prevăzut şi nici împiedicat de către cel care ar fi fost chemat să răspundă dacă evenimentul nu s-ar fi produs". Astfel, necesitatea de a oferi în calitate de primar o masă caldă unor invitaţi ca urmare a prelungirii întâlnirii oficiale avute cu aceştia nu poate reprezenta un eveniment care nu ar fi putut să fie prevăzut şi nici împiedicat, din moment ce o conduită diligentă impunea evaluarea încă de la început a duratei întâlnirii respective prin prisma temelor aflate pe agenda discuţiilor.

Totodată, independent de acea achiziţie directă efectuată intempestiv şi de contextul în care ar fi intervenit, recurentul-reclamant nu oferă nicio justificare pentru acceptarea totuşi a semnării acelor facturi, deşi acestea fuseseră emise de o societate la care fiul său, rudă de grad I, avea calitatea de asociat unic şi administrator, astfel că a prevăzut obţinerea unui beneficiu patrimonial imediat.

În ceea ce priveşte semnarea contractului de vânzare-cumpărare nr. x/19.09.2019 între comună reprezentată de către reclamant, în calitate de vânzător, şi S.C. C. S.R.L., societate în cadrul căreia fiica reclamantului deţine calitatea de asociat unic şi administrator, recurentul-reclamant a reiterat argumentele din fond vizând caracterul formal al semnării actului, raportat la împrejurarea că încheierea contractului a fost precedată de desfăşurarea procedurilor de licitaţie publică, în care reclamantul nu a avut nicio implicare şi care nu au fost contestate de nicio persoană.

Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestor susţineri, reţinând că semnarea de către primar a unui contract prin care se înstrăinează dreptul de proprietate al unităţii administrativ teritoriale asupra unor bunuri din patrimoniul său nu are şi nu poate avea în nicio circumstanţă un caracter pur formal. Acest contract translativ de proprietate naşte drepturi şi obligaţii în sarcina entităţii pe care o reprezenta recurentul-reclamant, astfel încât nu poate fi considerat un act care să nu fie producător de efecte juridice, nici chiar în contextul inexistenţei unei contestări a preţului de vânzare sau a legalităţii procedurii licitaţiei.

De altfel, recurentul-reclamant însuşi califică prin cererea de recurs semnarea acelui contract ca fiind o «greşeală» a sa.

Revenind la dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, Înalta Curte subliniază că obligaţia legală impusă în sarcina alesului local priveşte abţinerea de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, fără a distinge după cum acesta a fost sau nu precedat de o desfăşurare a unei alte proceduri administrative condiţie a încheierii actului respectiv.

Or, recurentul-reclamant a fost persoana prin a cărei semnătură a fost încheiat contractului de vânzare-cumpărare nr. x/19.09.2019 de către vânzător, în contra interdicţiei instituite de normele indicate anterior, deşi era evident că semnarea acelui contract produce un beneficiu patrimonial în forma achiziţionării bunului, calitatea de cumpărător aparţinând unei societăţi la care fiica dumnealui deţinea calităţile de asociat unic şi administrator.

Nefondate sunt şi criticile recurentului-reclamant vizând semnarea cu menţiunea "bun de plată" a facturilor emise de S.C. D. S.R.L., societate în cadrul căreia mama persoanei evaluate are calitatea de asociat unic si administrator.

La acest moment al analizei, Înalta Curte observă că, prin raportul de evaluare contestat, la lit. B) - "Identificarea elementelor de conflict de interes", nu s-a reţinut semnarea de către recurentul-reclamant a unui număr de 4 facturi emise de această societate, astfel cum eronat se arată în recurs, ci doar a facturii nr. x/30.09.2020 şi a ordinului de plată din 13.10.2020.

Faţă de aceste înscrisuri, recurentul-reclamant a susţinut că semnarea facturii şi a ordinului de plată au survenit după data la care mama sa a pierdut calitatea de administrator, însă din înscrisurile aflate la dosar, eliberate de Oficiul Registrului Comerţului, rezultă că mama reclamantului, dna. F., a deţinut calitatea de administrator în perioada 01.02.2019-24.09.2020, dar şi calitatea de asociat unic în perioada 01.02.2019-15.10.2020.

Prin urmare, la data semnării facturii şi ordinului de plată invocate, mama recurentului-reclamant încă deţinea calitatea de asociat unic al societăţii comerciale emitente; ca atare, semnarea de către recurentul-reclamant a acestor documente îl plasează în situaţia conflictului de interese, câtă vreme a luat o decizie cu privire la patrimoniul autorităţii publice pe care o conduce şi care are potenţialul de a produce beneficii pentru ruda sa, decizia sa fiind astfel lipsită de garanţiile de obiectivitate impuse de art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu s-au formulat critici apte să conducă la reformarea sentinţei atacate, prima instanţă făcând o corectă interpretare şi aplicare în speţă a prevederilor art. 70, art. 71, art. 76 din Legea nr. 161/2003, art. 75 din Legea nr. 393/2004 şi art. 228 din Codul administrativ.

În consecinţă, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 225 din 14 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.