Conflict of interest for local councilman in public service concessions: sufficiency of potential rather than actual patrimonial influence under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 5 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, sectia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala de Integritate (A.N.I) a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/24.11.2022, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr x/27.09.2016, ca nelegal şi nefondat.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 27 din 9 martie 2023 a Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul, solicitând admiterea căii de atac, casarea în întregime a hotărârii atacate şi pe cale de consecinţă, rejudecând cauza în fond, admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x/24.11.2022 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. x/27.09.2016.

A susţinut reclamantul că textele legale preluate în motivarea sentinţei nr. 27/2023 în baza cărora Agenţia Naţională de Integritate a stabilit în mod eronat existenţa stării de conflict de interese în sarcina sa, sunt invocate în cuprinsul Raportului de evaluare într-o interpretare proprie, arbitrară, făcându-se complet abstracţie de intenţia legiuitorului, aceea de a proteja o normă socială prin limitarea aleşilor locali de a participa la luarea unor decizii care să nu corespundă interesului public şi astfel să se producă un folos material pentru sine sau pentru persoane apropiate.

Natura juridică a conflictului de interese, este prevăzută în dispoziţiile art. 70 din Legea nr 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, dispoziţii legale reiterate şi de Agenţia Naţională de Integritate în motivarea conflictului de interese, însă interpretate într-o manieră proprie.

S-a arătat că, din cuprinsul normelor legale enunţate, rezultă fără echivoc că situaţia conflictului de interese poate interveni doar dacă prin participarea la luarea unei decizii rezultă producerea unui folos material pentru sine ori pentru altul, ori tocmai îndeplinirea acestei condiţii imperative nu a putut fi reţinută de Agenţia Naţională de Integritate.

Curtea de Apel Braşov apreciază chiar că nu prezintă relevanţă dacă a fost în final dobândit un folos material, fiind suficientă posibilitatea producerii unui astfel de folos şi anticiparea unui astfel de rezultat, însă din analiza conţinutului hotărârilor adoptate, nu a rezultat nici măcar probabilitatea existenţei vreunui folos de orice fel.

În aceste condiţii, atât Curtea de Apel Braşov cât şi Agenţia Naţională de Integritate, prezumă fără vreun argument că ar fi existat vreun pericol în atingerea normelor sociale care ocrotesc interesul public.

În ceea ce priveşte anunţarea la debutul şedinţelor de consiliul local a unui eventual interes personal avut la adoptarea hotărârilor, s-a arătat că un asemenea demers ar fi fost nejustificat întrucât interesul personal nu a existat.

A precizat recurentul reclamant că cele două societăţi comerciale, S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., desfăşoară activităţi de utilitate publică deosebit de importante pentru comunitatea locală, iar acesta a participat la luarea deciziilor ce priveau exclusiv activităţi de natură organizatorică, acţionând strict în interes public.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Contrar criticilor recurentului, întemeiate pe faptul că interpretarea dată de instanţa dispoziţiilor legale incidente este arbitrară şi nu ţine cont de intenţia legiuitorului, s-a arătat că în mod corect instanţa a interpretat dispoziţiile legale aplicabile, existenţa conflictului de interese pentru consilierii locali fiind determinată de existenţa interesului personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor, legea având în vedere potenţialitatea producerii unui folos material, iar nu un rezultat concret, cuantificabil al folosului material.

În ceea ce priveşte conflictul de interese de natură administrativă, constatarea interesului personal de ordin administrativ nu este condiţionată de existenţa unui beneficiu, a unui folos, ci sancţiunea intervine chiar şi pentru simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii.

Astfel, din perspectiva legiuitorului, simpla posibilitate ca actul să fie încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate generează conflictul de interese, fiind suficient ca beneficiul să aibă caracter potenţial, nu şi efectiv, astfel cum eronat critică recurentul prin cererea de recurs.

Referitor la obligaţia de a se abţine, s-a arătat că pentru a asigura imparţialitatea, dispoziţia legală prevede pentru alesul local obligaţia de a anunţa interesul personal, împrejurare în care acesta nu mai are drept de vot.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare nr. x/24.11.2022 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut că reclamantul A. a deţinut funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Sfântu Gheorghe în perioada 2012 – 2016, 2016- 2020, respectiv 2020- 2024 şi că în această calitate a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârilor Consiliului Local Sfântu Gheorghe privind activitatea S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., societăţi de la care soţia reclamantului a încasat în aceeaşi perioadă drepturi salariale.

În perioada 2019 – 2021, verificată în cauză, reclamantul, în exercitarea mandatului de consilier local a participat la deliberarea şi adoptarea mai multor hotărâri de Consiliu Local (HCL 409/2019, HCL 410/2019, HCL 412/2019, HCL 39/2020, HCL 243/2020, HCL 345/2020, HCL 361/2019, HCL 379/2019, HCL 406/2019, HCL 227/2020, HCL 271/2020, HCL 301/2020, HCL 379/2020, HCL 19/2021 ŞI HCL 66/2021) care vizau activitatea S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L..

Din cuprinsul adreselor cu nr. x/15.12.2016 şi nr. y/24.11.2021 eliberate de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului se reţine că soţia reclamantului a deţinut următoarele funcţii: administrator şi membru în consiliul de administraţie al S.C. B. S.R.L., precum şi funcţia de director economic din anul 2021; administrator şi membru în consiliul de administraţie al S.C. C. S.R.L..

Analizând criticile aduse de recurent privind greşita interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi încadrate de către instanţă în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acestora.

Potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei: "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În conformitate cu prevederile art. 77 din Legea nr. 393/2004, în forma în vigoare la data de referinţă: "Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii".

Totodată, potrivit art. 228 alin. (1) din Codul Administrativ: "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;"

Coroborând aceste dispoziţii, rezultă că existenţa conflictului de interese se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţiei sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.

Înalta Curte reţine ca fiind corect raţionamentul instanţei de fond care a condus la reţinerea stării de conflict de interese în sensul că legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenţei conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul demnităţii, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor.

Totodată, este exclusă interpretarea propusă de recurentul - reclamant în sensul că, fiind în prezenţa unui vot care nu a influenţat adoptarea unei hotărâri, acestea fiind adoptate cu unanimitate, nu se poate reţine conflictul de interese, în condiţiile în care dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 impun expres obligaţia de abţinere în sarcina consilierului local, raţiunea fiind aceea de a garanta respectarea obligaţiilor de imparţialitate, integritate, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Reţine Înalta Curte că soţia reclamantului a ocupat funcţia de administrator şi membru în consiliul de administraţie al S.C. B. S.R.L., precum şi funcţia de director economic S.C. C. S.R.L., care nu reprezentau simple funcţii executive în cadrul unor societăţi comerciale, fiind nefondată susţinerea recurentului – reclamant că nu se poate reţine existenţa unui interes de natură patrimonială pentru sine sau soţia sa.

Or, tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, recurentul - reclamant trebuia să respecte interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor alesului local ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Înalta Curte reţine că în cadrul apărărilor nu s-a invocat în mod expres critica nerespectării principiului proporţionalităţii, principiu cu privire la care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că este obligatoriu a fi avut în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, invocând însă împrejurarea că prin încadrarea faptelor reţinute în sarcina sa, autoritatea pârâtă a făcut complet abstracţie de intenţia legiuitorului avută la edictarea normelor prevăzute de dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Înalta Curte reaminteşte că instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.

Reţine Înalta Curte că judecătorul fondului a examinat elementele de fapt şi cele de ordin obiectiv şi subiectiv care circumstanţiau marja de apreciere a reclamantului în exercitarea funcţiei de consilier local, în condiţiile în care hotărârile de consiliu local în cadrul cărora a participat activ votând "pentru", nu vizau simple activităţi de natură organizatorică, ci au privit modificarea unor contracte de asociere şi delegare a gestiunii în favoarea celor două societăţi (contract de concesionare a serviciului de gestionare a câinilor fără stăpân, contract de gestionare a serviciului de transport public local, contract de concesionare a serviciului public de administrare a cimitirului municipal) la care soţia reclamantului deţinea funcţia de administrator şi membru în consiliul de administraţie, respectiv, administrator, membru în consiliu de administraţie şi director economic.

Funcţia de autoritate publică este o funcţie specială, electivă, persoana care o deţine trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul consiliului local şi să reprezinte cetăţenii ce şi-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii respectivei calităţi.

Raţiunea instituirii acestei stări de conflict de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către aleşii locali, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, producerea unui prejudiciu în patrimoniul bugetului statului.

Totodată, nu se poate susţine că respectivul comportament ilicit reţinut nu prezintă niciun element de gravitate, întrucât acesta a vizat o procedură de vot în cadrul consiliului local în adoptarea unui număr însemnat de hotărâri ce vizau administrarea şi concesionarea unor servicii publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 27 din 9 martie 2023 a Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 martie 2024.