Contractual liability for illegal public payments: application of three-year civil versus five-year fiscal statute of limitations

Şedinţa publică din data de 15 octombrie 2024

Deliberând asupra recursului, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – secţia I civilă la data de 10.11.2021, sub numărul de dosar x/2021, reclamanta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul A., a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 26.588.256 RON reprezentând prejudiciu cauzat reclamantei prin plata nelegală pentru servicii neprestate, reprezentând montare solarii.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 2/CM/19.01.2023 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia I civilă s-a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei având ca obiect acţiunea în răspundere contractuală, formulată de reclamanta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul A., în favoarea secţiei a II-a civilă a Tribunalului Constanţa.

Prin sentinţa civilă nr. 429/19.04.2023, Tribunalul Constanţa a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârât prin întâmpinare, şi, în consecinţă, a respins acţiunea, ca prescrisă.

3. Hotărârea pronunţată în apel

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel reclamanta Drumuri Judeţene Constanţa S.A. (fosta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa), solicitând, în principal, admiterea apelului şi anularea hotărârii apelate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe în vederea soluţionării fondului cauzei; în subsidiar, admiterea apelului şi schimbarea în tot a hotărârii apelate, în sensul respingerii excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, opusă prin întâmpinare, şi admiterea cererii introductive, astfel cum a fost formulată.

Prin decizia civilă nr. 40LP din 14.02.2024, Curtea de Apel Constanţa a respins apelul promovat de reclamanta Drumuri Judeţene Constanţa S.A. (fosta Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa), împotriva sentinţei civile nr. 429/19.04.2023, pronunţate de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2021, în contradictoriu cu intimatul - pârât A., ca nefondat.

4. Recursul formulat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, la data de 26.03.2024, a declarat recurs reclamanta Drumuri Judeţene Constanţa S.A., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre o nouă judecată instanţei de apel.

Recurenta reclamantă a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că instanţa de apel, în mod greşit a respins cererea de apel şi a menţinut soluţia instanţei de fond, prin care s-a reţinut incidenţa prescripţiei dreptului material la acţiune.

După descrierea succintă a situaţiei de fapt, recurenta a arătat că prin apelul formulat a solicitat, în principal, anularea hotărârii apelate, cu consecinţa trimiterii cauzei la prima instanţă, în vederea judecării fondului, iar în subsidiar, a solicitat admiterea apelului şi schimbarea în tot a sentinţei apelate, în sensul respingerii, ca nefondată, a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

În motivare, cu privire la respingerea excepţiei, a învederat că termenul de la care a început să curgă prescripţia este 31.05.2017, data la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa, în dosarul civil nr. x/2015, ce a avut ca obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014, iar termenul de prescripţie aplicabil în cauză este de 5 ani, în acord cu prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale.

A precizat recurenta că, până la momentul pronunţării Curţii de Apel Constanţa, ca instanţă de control judiciar, nici paguba, nici persoana răspunzătoare nu puteau fi apreciate ca având caracter cert, motiv pentru care, data pronunţării deciziei civile nr. 508/31.05.2017 marchează începutul termenului de prescripţie.

De asemenea, recurenta a arătat că termenul de prescripţie a fost suspendat, în conformitate cu art. 41 din Decretul nr. 195/2020, fiind incident totodată art. 2532 pct. 3 C. civ., corespondentul art. 14 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958.

S-a învederat că intimatul pârât a deţinut calitatea de director general al recurentei, motiv pentru care acesta poate fi asimilat ca o persoană care, în temeiul unui act juridic (contractul de mandat nr. x/25.07.2009), a administrat bunurile/patrimoniul acesteia, iar cât timp mandatul său de director general a dăinuit, cursul prescripţiei a fost suspendat.

Pasivitatea intimatului de a urmări recuperarea prejudiciului în cauză, cât timp a fost responsabil de conducerea recurentei reclamante, a fost evidentă şi nu poate echivala decât cu socoteli ce nu au fost date şi aprobate, termenul de prescripţie urmând a avea ca dată de început momentul încetării mandatului său.

Cu privire la prejudiciu, constând în plăţi nelegale din sume reprezentând venituri publice ale U.A.T. Constanţa, recurenta a apreciat că devin incidente prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006, privind finanţele publice locale.

Raportat la termenul de prescripţie, recurenta a arătat că acesta este unul de drept fiscal, de 5 ani, şi nu termenul de drept comun, de 3 ani.

Aplicând termenul de prescripţie de 5 ani, prin raportare la data de 31.05.2017, recurenta a considerat că sfârşitul acestui termen se plasează temporal în anul 2022, sens în care, prin raportare la momentul promovării acţiunii, 09.11.2021, termenul de prescripţie nu a fost depăşit, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune impunându-se a fi respinsă ca neîntemeiată.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul pârât A. nu a formulat întâmpinare la prezentul recurs.

6. Procedura în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia a II-a civilă, la 21.06.2024 şi a fost repartizat aleatoriu completului de filtru nr. 4, astfel cum reiese din fişa Ecris.

În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 02.09.2024, s-a fixat termen de judecată la data de 15.10.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul din 15.10.2024, văzând solicitarea recurentei de soluţionare a cauzei în lipsă, instanţa a rămas în pronunţare asupra recursului declarat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta reclamantă Drumuri Judeţene Constanţa S.A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin decizia recurată a fost respins, ca nefondat, apelul declarat de apelanta reclamantă Drumuri Judeţene Constanţa S.A., fiind menţinută soluţia dispusă de prima instanţă, în sensul respingerii acţiunii de obligare a pârâtului A. la plata sumei de 26.588.256 RON, reprezentând prejudiciu cauzat reclamantei, ca fiind prescris dreptul material la acţiune. În esenţă, instanţa de apel a reţinut că, în cauză, este aplicabil termenul de prescripţie de 3 ani şi că acesta a început să curgă, cel mai târziu, la data revocării din funcţie şi descărcării de gestiune a pârâtului, respectiv 15.09.2015, fiind incidente dispoziţiile Decretului 167/1958, cât şi ale C. civ., prin raportare la data producerii prejudiciului a cărui acoperire se solicită prin prezentul demers procesual.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs reclamanta, invocând încălcarea unor dispoziţii de drept material, urmărind să obţină casarea hotărârii atacate, cu consecinţa respingerii excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi admiterii pretenţiilor deduse judecăţii. În esenţă, recurenta a invocat greşita stabilire a momentului de început al cursului termenului de prescripţie extinctivă şi greşita aplicare a termenului general de prescripţie de 3 ani în locul termenului de 5 ani în materie fiscală.

Cu titlu prealabil, trebuie subliniat că decizia instanţei de apel poate fi atacată cu recurs numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., nefiind posibilă reaprecierea probatoriului sau reformarea hotărârii pentru alte argumente decât cele care privesc legalitatea deciziei recurate.

Motivul de recurs invocat de recurenta reclamantă, încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, este nefondat şi nu poate conduce la admiterea prezentei căi de atac, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În esenţă, criticile recurentei reclamante sunt în sensul că momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie este 31.05.2017, dată la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa, în dosarul civil nr. x/2015, ce a avut ca obiect verificarea legalităţii deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014, şi că termenul de prescripţie aplicabil în cauză este de 5 ani, în acord cu prevederile art. 1 şi art. 81 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale. De asemenea, s-a susţinut că, în cauză, a intervenit suspendarea termenului, în conformitate cu art. 41 din Decretul nr. 195/2020, fiind incident, totodată, şi art. 2532 pct. 3 C. civ.

Referitor la prima critică formulată, respectiv termenul de la care începe să curgă prescripţia, Înalta Curte apreciază că momentul de început al cursului prescripţiei extinctive reprezintă o chestiune de fapt, stabilită de instanţele devolutive pe baza probelor administrate. De altfel, recurenta nu a indicat nicio dispoziţie legală pretins încălcată sau greşit aplicată de instanţa de apel atunci când a determinat momentul de început al cursului prescripţiei extinctive.

Din dezvoltarea criticilor formulate rezultă că recurentul urmăreşte stabilirea unei alte situaţii de fapt decât cea reţinută de instanţa de apel în privinţa momentului cunoaşterii pagubei şi a celui care răspunde de ea. Or, instanţele de fond, ca instanţe devolutive, au plenitudine de apreciere a probatoriului administrat, în timp ce instanţa de recurs nu poate proceda la o reapreciere a probelor administrate.

Aşa fiind stabilirea, în concret, a momentului de început al cursului prescripţiei extinctive, pe baza dovezilor administrate, nu poate fi supusă cenzurii în faţa instanţei de recurs, atât timp cât nu se aduce nicio critică de nelegalitate, ci una de netemeinicie a deciziei.

Totodată, în acord cu instanţa de apel, Înalta Curte apreciază că în mod corect s-a reţinut aplicabilitatea Deciziei nr. 19/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în soluţionarea unui recurs în interesul legii.

În această privinţă, atât instanţa de prim control judiciar, cât şi prima instanţă, în mod corect au apreciat asupra excepţiei prescripţiei extinctive, cu referire la considerentele Deciziei nr. 19 din 3 iunie 2019, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, incidentă în cauza dedusă judecăţii, chiar dacă obiectul pricinii este altul, de vreme ce există identitate de raţiune în ceea ce priveşte modul de calcul al termenului de prescripţie atunci când se pune problema emiterii unui raport al Curţii de Conturi şi a efectelor acestuia.

Astfel, prin această decizie, aplicabilă mutatis mutandis în prezenta cauză, instanţa supremă a tranşat problema de drept referitoare la momentul de început al termenului de prescripţie pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a salariaţilor faţă de angajator, statuările din cuprinsul acestei decizii fiind obligatorii pentru instanţele de judecată, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ., începând cu momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial, respectiv 24 octombrie 2019.

Prin decizia anterior menţionată, ale cărei considerente sunt valabile şi în prezenta cauză, s-a reţinut că, sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi comunicată de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, deoarece controlul efectuat constată doar abaterile sau neregularităţile cu privire la aplicarea legii, ce au generat paguba, în baza datelor puse la dispoziţie de către instituţia supusă controlului, iar paguba constatată, preexistentă raportului Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările organului de control, cu atât mai mult cu cât raportul a fost efectuat în baza actelor aflate în posesia entităţii controlate.

Instanţa supremă a statuat, în considerentele deciziei, că izvorul obligaţiei debitorului nu îl reprezintă actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba invocată.

S-a mai reţinut, în considerentele deciziei, că nu există nicio dispoziţie legală care să dispună explicit că actul de control al Curţii de Conturi reprezintă punctul de plecare al cursului prescripţiei extinctive, respectiv că acest act nu poate reprezenta nici măcar un act de întrerupere a cursului prescripţiei extinctive, iar a susţine că momentul curgerii termenului de prescripţie este cel al datei la care a fost emis actul de control de către Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control ar însemna a se lăsa lipsită de eficienţă însăşi instituţia prescripţiei, care sancţionează pasivitatea în exerciţiul dreptului subiectiv, o pasivitate care nu poate fi justificată de entitatea controlată pe necunoaşterea şi neaplicarea dispoziţiilor legale.

Aşadar, s-a statuat că, în ceea ce priveşte momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, se aplică dreptul comun, fie că este vorba de prevederile din Decretul nr. 167/1958, fie că este vorba de dispoziţiile din noul C. civ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nu prezintă relevanţă, pentru determinarea momentului de început al cursului prescripţiei, data la care a fost pronunţată decizia Curţii de Apel Constanţa, în dosarul civil nr. x/2015, ce a avut ca obiect verificarea legalităţii Deciziei Curţii de Conturi nr. 71/12.08.2014.

Nu poate fi primită susţinerea recurentei cu privire la incidenţa în cauză a momentului subiectiv ca punct de început al prescripţiei dreptului material la acţiune, şi anume data pronunţării deciziei Curţii de Apel Constanţa având în vedere că acesta trebuia, având posibilitatea efectivă, să cunoască existenţa faptei şi a prejudiciului cel mai târziu, la datele de 15.09.2015, data descărcării de gestiune a pârâtului intimat.

Izvorul obligaţiei nu este reprezentat de actul de control al Curţii de Conturi sau de decizia pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, ci de fapta ilicită imputată de reclamantă pârâtului.

Prin urmare, susţinerea recurentei că nu a avut posibilitatea să cunoască prejudiciul înainte de pronunţarea deciziei nr. 508 din 31.05.2017 a Curţii de Apel Constanţa nu îşi are temei în dispoziţia legală, care condiţionează exerciţiul dreptului la acţiune în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită de cunoaşterea existenţei pagubei şi a celui care răspunde de ea, condiţii ce erau îndeplinite, cel mai tarziu la data de 15.09.2015, data încetării contractului de mandat al pârâtului, astfel cum au reţinut instanţele de fond.

Aşa fiind, în mod corect s-a reţinut prin decizia recurată că termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă cel mai târziu la data de 15.09.2015, data revocării directorului pârât din funcţie, şi era deja împlinit la data formulării prezentei acţiuni, 10.11.2021.

În ceea ce priveşte a doua critică formulată, referitoare la termenul de prescripţie aplicabil, instanţele de fond în mod corect au reţinut că aplicabil speţei este termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de Decretul nr. 167/1958 şi respectiv de art. 2517 C. civ., iar nu termenul de prescripţie de 5 ani, aplicabil în materie fiscală, prevăzut de Codul de procedură fiscală, întrucât acţiunea reclamantei Regia Autonomă Judeţeană de Drumuri şi Poduri Constanţa îşi are izvorul în raporturi contractuale civile, iar nu în raporturi de autoritate, fiscale (impozite şi taxe).

Raportul contractul dedus judecăţii este unul de drept civil, iar nu unul de drept fiscal, fiind vorba despre angajarea răspunderii civile contractuale, ca urmare a pretinsei executării defectuoase a unui contract civil de mandat.

Nu pot fi primite susţinerile privitoare la incidenţa prevederilor art. 110 alin. (1) Codul de procedură fiscală, care reglementează termenul de prescripţie de 5 ani pentru stabilirea creanţelor fiscale. Creanţa pretinsă de recurenta reclamantă nu reprezintă o creanţă fiscală, conform definiţiei cuprinse în art. 1 pct. 10 C. proc. civ. Creanţă fiscală reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa fiscală principală şi creanţa fiscală accesorie. Potrivit art. 1 pct. 11 şi pct. 12 Codul de procedură fiscală, creanţă fiscală principală reprezintă dreptul la perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, precum şi dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate şi la rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege, iar creanţă fiscală accesorie este dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor sau majorărilor aferente unor creanţe fiscale principale, precum şi dreptul contribuabilului de a primi dobânzi, în condiţiile legii.

Or, în speţă, suma pretinsă de către reclamantă reprezintă plata unor despăgubiri pe temeiul răspunderii civile contractuale, nefiind, astfel, o sumă datorată bugetului statului, conform definiţiilor cuprinse la art. 1 pct. 10 – pct. 12 Codul de procedură fiscală, ci o sumă aptă să acopere un prejudiciu civil.

Împrejurarea că suma a cărei restituire se solicită fusese achitată din fonduri alocate de la bugetul statului sau că această sumă, în măsura în care ar fi restituită, s-ar face venit la bugetul statului nu schimbă natura juridică a raportului dedus judecăţii, care este unul civil, şi nu transformă obligaţia de plată pur civilă într-o datorie fiscală.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentei reclamante, creanţa pretinsă în prezentul litigiu nu este o creanţă bugetară, conform definiţiilor legale cuprinse la art. 1 pct. 7 – pct. 9 Codul de procedură fiscală, conform cărora creanţa bugetară reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară principală şi creanţa bugetară accesorie; creanţa bugetară principală reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, altele decât creanţele bugetare accesorii; creanţa bugetară accesorie reprezintă dreptul la încasarea dobânzilor, penalităţilor sau a altor asemenea sume, în baza legii, aferente unor creanţe bugetare principale. Aşa cum s-a arătat anterior, demersul procesual de faţă nu vizează dreptul unui organ fiscal de a încasa o sumă cuvenită bugetului statului, ci priveşte pretenţia unui subiect de drept civil de a obţine plata unor despăgubiri ca urmare a neîndeplinirii corespunzătoare a unor obligaţii contractuale asumate de către cocontractant printr-un contract civil.

Prin urmare, în mod just au reţinut instanţele de fond incidenţa termenului general de prescripţie de 3 ani, aplicabil în materie civilă.

Cu privire la incidenţa cazurilor de suspendare invocate de recurenta reclamantă, cel prevăzut de art. 2532 pct. 3 C. proc. civ. şi cel stabilit prin Decretul nr. 195/2020, instanţa supremă apreciază că aceste susţineri nu sunt aplicabile, astfel cum a reţinut şi prima instanţă de control judiciar.

În ceea ce priveşte invocarea dispoziţiilor art. 2532 pct. 3 C. civ., instanţa a constatat că, într-adevăr, pe perioada conducerii regiei de către pârâtul intimat, termenul de prescripţie nu a început să curgă. Revocarea din funcţie a acestuia şi descărcarea de gestiune a avut loc prin hotărârea nr. 3/15.09.2015, moment faţă de care dreptul material la acţiune era prescris la data de 10.11.2021, data introducerii cererii.

Suspendarea cursului prescripţiei pe perioada stării de urgenţă ca urmare a pandemiei, în conformitate cu Decretul nr. 195/2020, nu este aplicabilă speţei, având în vedere că termenul de prescripţie de 3 ani era deja împlinit la momentul adoptării actului normativ menţionat.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta reclamantă Drumuri Judeţene Constanţa S.A. împotriva deciziei civile nr. 40/LP din 14 februarie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a civilă, de insolvenţă şi litigii cu profesionişti şi societăţi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta - reclamantă DRUMURI JUDEŢENE CONSTANŢA S.A. împotriva deciziei civile nr. 40/LP din 14 februarie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia a II-a Civilă, de Insolvenţă şi Litigii cu Profesionişti şi Societăţi.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 octombrie 2024.