Appeal dismissed: Public official's conflict-of-interest finding upheld for co-signing decree and participating in recruitment committee

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, la data de 19.09.2022 sub dosar nr. x/57/2022, reclamanta A a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca prin hotărârea care se va pronunţa să se dispună:

-repunerea în termenul de a formula acţiune în contencios administrativ împotriva Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit de Inspecţia de integritate din cadrul ANI conform art.186 alin. 2 teza I C. proc. civ.;

-anularea în tot a Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit în lucrarea nr. x/29.03.2018 de Inspecţia de integritate din cadrul ANI ca nelegal.

-cheltuieli de judecată pe cale separată.

Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 248/2022 din 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Alba Iulia – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a respins cererea formulata de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate cu sediul în Bucureşti, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile de la punctul 2 a declarat recurs reclamanta A, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, anularea în tot a Raportului de evaluare nr. x/G/II/18.08.2022 întocmit în lucrarea nr. x/29.03.2018 de Inspecţia de integritate din cadrul ANI ca nelegal.

Arată recurenta că instanţa apreciază în mod greşit că nu a respectat obligaţia de abţinere şi că ar fi trebuit să comunice şefului ierarhic superior starea care a generat conflictul de interese, astfel încât fie desemnat un alt funcţionar public, care să aibă aceeaşi pregătire şi nivel de experienţă.

Apreciază că interpretarea fără echivoc a normelor legale aşa cum ar fi trebuit să fie aplicate de către instanţă este în sensul că art. 240, 242 şi 243 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 instituie o separaţie clară între circuitul decizional, de oportunitate, al adoptării şi emiterii actelor administrative, şi activitatea de asigurare a controlului de legalitate asupra actelor administrative respective.

Potrivit prevederilor art. 240, 242 şi 243 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ rezultă faptul că există o separaţie clară între circuitul decizional, de oportunitate, al adoptării şi emiterii actelor administrative, şi activitatea de asigurare a controlului de legalitate asupra actelor administrative respective.

Astfel, la decizia privind adoptarea sau emiterea unui act administrativ al autorităţii publice locale participă exclusiv structurile şi persoanele care redactează instrumentul de motivare, potrivit art. 30 lit. c) și art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum şi autorităţile publice locale competente pentru adoptarea /emiterea actului administrativ.

Rolul secretarului general al unităţii administrative este unul de a contrasemna, respectiv de a verifica conţinutul Hotărârii sub aspectul îndeplinirii condiţiilor de formă şi nu sub aspectul oportunităţii.

Circuitul controlului de legalitate include controlul primar de legalitate, exercitat de către secretarul general al unităţii administrativ-teritoriale, respectiv controlul de legalitate exercitat de către prefect, în temeiul art. 255 C. adm.

Prin urmare, chiar dacă (contra) semnătura secretarului general al UAT se regăseşte pe fiecare act administrativ emis, /adoptat de către autorităţile publice locale, aceasta nu are semnificaţia participării la luarea deciziei materializate prin actul administrativ, ci reprezintă exclusiv opinia secretarului general cu privire la legalitatea deciziei respective, opinie care este extrinsecă actului de decizie propriu-zis.

Nominalizarea unor persoane într-o comisie de concurs reprezintă o chestiune de oportunitate şi nu de legalitate.

Secretarul nu este înzestrat de lege cu exercitarea prerogativelor de apreciere a necesităţii şi oportunităţii, cu care este înzestrată autoritatea publică locală.

Prin urmare, exercitarea controlului de legalitate asupra oricărui act administrativ este o activitate complet separată de activitatea de apreciere a necesităţii şi oportunităţii deciziei respective, neputând fi confundată cu aceasta. Orice interpretare contrară ar putea acredita concluzia profund neconstituţională potrivit căreia, în exercitarea atribuţiilor autonome ale celor două autorităţi publice locale (autoritatea deliberativă şi autoritatea executivă) există un actor (secretarul general al UAT) care ar putea participa la luarea deciziei atât în cadrul autorităţilor deliberative, cât şi în cadrul autorităţilor executive, ceea ce fără nici o îndoială, ar constitui o încălcare flagrantă a principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.

În concluzie, exercitarea controlului de legalitate de către secretarul general, asupra actului administrativ prin care acesta este nominalizat într-o comisie de concurs, chiar dacă aceasta este remunerată.

De asemenea trebuie arătat că luarea deciziei este atributul exclusiv primordial al primarului, controlul de legalitate fiind unul subsecvent, nu anterior emiterii actului; contrasemnarea nu poate fi în nici un caz legal asimilată participării la luarea deciziei respective, întrucât atribuţiile secretarului generai nu sunt legate de aprecierea necesităţii sau oportunităţii luării deciziei, ci sunt legate de o altă categorie de activităţi, chiar dacă secretarul general contrasemnează actul administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei recurate, reiterând, în esenţă, apărările susţinute în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit acestuia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reţinută în cauză şi necontestată de recurentă.

Astfel, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reţinut în privinţa reclamantei A că, în exercitarea funcției de secretar al comunei B, județul Alba, a încălcat dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. 1 lit. c și art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, întrucât aceasta, a contrasemnat Dispoziţia nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs şi a comisiei de soluţionare a eventualelor contestaţii la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcţiei publice de Consilier superior, în a cărei componenţă se regăseşte.

În acord cu hotărârea pronunţată de instanţa de fond, Înalta Curte arată că recurenta A, având funcţia de secretar al comunei B, judeţul Alba, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese aplicabil funcţionarilor publici şi instituit de prevederile art. 70, art. 71, art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât a contrasemnat Dispoziţia nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs şi a comisiei de soluţionare a eventualelor contestaţii la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcţii publice de consilier superior, în a cărei componenţă s-a regăsit.

Așadar, în mod corect Curtea de Apel Alba lulia a reţinut în cuprinsul sentinţei nr. 248/2022 prin raportare la art. 79 alin. (1) lit. c), că: „din interpretarea dispoziţiilor legale rezultă că, pentru a se reţine existenţa conflictului de interese, trebuie îndeplinită condiţia referitoare la implicarea funcţionarului public în procesul de rezolvare, de luare a deciziilor sau de participare la luarea acestora şi condiţia privind existenţa interesului personal de natură patrimonială,

Normele juridice nu incriminează nicio situaţie specifică, ci vorbesc despre interdicţia ca un funcţionar public să nu creeze, pe parcursul exercitării funcţiei, un interes personal sau să obţină un avantaj sau beneficiu din luarea sau participarea la luarea unei decizii.”.

Criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greșit dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 79 alin. 1 lit. c și art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, sunt nefondate.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, „Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative”.

Conform art. 79 alin.(1) lit.c din Legea nr.161/2003:

(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se afla în una dintre următoarele situații: interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la

Aşadar, sfera conflictului de interese definit de această din urmă lege este mai largă.

Instanţa de recurs reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului şi al reglementărilor, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese, raţiunea fiind aceea de a garanta principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei decizionale şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, prin sancţionarea situaţiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Înalta Curte reţine că problema de drept ce trebuie dezlegată în cauză este aceea a identificării cu certitudine a elementelor care se circumscriu în ipotezele reţinute de legiuitor în textele legale anterior enunţate.

Aşa cum rezultă din actele şi lucrările dosarului, în mod corect pârâta a reţinut existenţa conflictului de interese prin raportare la faptul că reclamanta la data de 09.12.2020, a contrasemnat Dispoziţia nr. 188/09.12.2020 privind constituirea comisiei de concurs şi a comisiei de soluţionare a eventualelor contestaţii la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021 pentru ocuparea unei funcţiei publice de Consilier superior, în a cărei componenţă s-a regăsit și activitatea pe care a desfășurat-o.

În temeiul art. 79 alin. 2 din Legea nr. 161/2003, reclamanta avea obligația de a se abține de la participarea la luarea unei decizii și să informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi era subordonată direct.

În primul rând, a încălcat această obligație cu ocazia contrasemnării Dispoziţiei nr. 188/09.12.2020 și în al doilea rând cu ocazia participării la activitatea comisiei de la concursul de recrutare din 8 ianuarie 2021.

Or, reclamanta nu a respectat obligaţia de abţinere şi nici nu a comunicat şefului ierarhic superior starea care a generat conflictul de interese, pentru a permite acestuia din urmă desemnarea unui alt funcţionar public, care să aibă aceeaşi pregătire şi nivel de experienţă.

Totodată, se are în vedere şi că, în definirea conflictului de interese, legiuitorul nu a distins după cum actele juridice emise ori încheiate sunt sau nu rezultat al unor operaţiuni administrative prealabile ori al unor acte premergătoare, situaţia de conflict de interese putând fi reţinută în oricare din ipoteze, atât timp cât se verifică condiţiile ce pot fi deduse din conţinutul art. 70 al Legii nr. 161/2003, referitoare la existenţa unui interes de natură patrimonială şi a posibilităţii de influenţare a modului de îndeplinire, cu obiectivitate, a atribuţiilor aferente funcţiei.

În acest context se are în vedere şi că tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume „imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public”, în raport de textele de lege anterior citate, acesta trebuia să respecte obligaţia privind interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local, care este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Prin urmare, autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au reţinut în mod corect faptul că în exercitarea funcţiei de secretar al comunei B, judeţul Alba, recurenta A avea obligaţia de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese şi să dea dovada unei atitudini neutre, imparţiale şi obiective faţă de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să avizeze dispoziției de constituire a unei comisii, din componența căruia face parte, activitate pentru care a fost și remunerată.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese în persoana reclamantei, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

Respinge recursul declarat de reclamanta A împotriva sentinţei 248/2022 din 14 decembrie 2022 a Curţii de Apel Alba Iulia – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.