Jurisdiction for execution of public sector concession contracts: competence of administrative vs. civil courts under Law No. 101/2016

Şedinţa publică din data de 18 iunie 2024

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub număr de dosar x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa, solicitând instanţei să dispună:

1. obligarea pârâtei Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa să plătească suma de 72.258 RON/fiecare contract, reprezentând suma de 10.000 RON/luna/contract de prestări servicii, conform dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16 decembrie 2019 -24 iulie 2020 (7 luni şi 7 zile);

2. obligarea pârâtei Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa la plata de daune moratorii - dobânda legală calculată asupra debitului principal solicitat la primul capăt din cerere, data de la care creanţa a devenit exigibilă, începând cu data de la care obligaţiile au devenit scadente;

3. obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor să aloce către pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa fondurile necesare plăţii către reclamantă a sumelor prevăzute de dispoziţiile art. IV(1) din Legea nr. 263/2019 şi a daunelor moratorii, sume solicitate la capetele 1 şi 2 din cererea de chemare în judecată;

4. obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 53 alin. (1)1 Legea 101/2016, art. IV (1) Legea nr. 236/2019, O.G. nr. 42/2004 cu modificările şi completările ulterioare, art. 1522 alin. (2), art. 1531, art. 1535 C. civ., art. 2 din O.G. nr. 13/2011, Legea nr. 72/2013.

Prin sentinţa nr. 543 din 4 octombrie 2023, Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia Naţională Sanitar Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor (A.N.S.V.S.A.) invocate prin întâmpinare şi a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Agenţia Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa.

Astfel, a obligat pârâtele să plătească reclamantei suma de 72.258 RON/fiecare contract, reprezentând drepturile prevăzute la art. IV din Legea nr. 236/2019, cuvenite pentru perioada 16 decembrie 2019 - 24 iulie 2020, în baza Acordurilor-cadru de servicii nr. x/01.02.2019 şi y/01.02.2019 şi a contractelor subsecvente de servicii x/01.02.2019, y/01.02.2019, z/07.01.2020 şi 38/07.01.2020, cu dobânda legală penalizatoare dintre profesionişti şi autorităţile aferentă sumelor datorate lunar, calculată de la data scadenţei şi până la data plăţii, sume ce vor fi actualizate cu rata inflaţiei.

De asemenea, a obligat pârâtele să plătească reclamantei cu titlu de cheltuieli de judecată suma de 3.892 RON din care suma de 2.892 RON reprezentând taxă judiciară de timbru, iar 1.000 RON reprezentând onorariu apărător.

Împotriva acestei sentinţe, Direcţia Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor au formulat cereri recurs, criticând hotărârea atacată pentru nelegalitate.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub acelaşi număr unic de dosar, respectiv x/2022

La termenul de judecată din 27 februarie 2024 instanţa a rămas în pronunţare asupra excepţiei necompetenţei materiale funcţionale a secţiei de contencios administrativ şi fiscal, invocate din oficiu, în temeiul prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea din 27 februarie 2024, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială funcţională şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei a II-a Civilă a Curţii de Apel Ploieşti.

În motivare, instanţa a reţinut că prezenta cerere de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dâmboviţa, are ca obiect suma de 72.258 RON/fiecare contract încheiat între părţi, reprezentând suma de 10.000 RON/lună/contract de prestări servicii, conform dispoziţiilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16 decembrie 2019 -24 iulie 2020 (7 luni şi 7 zile).

Dreptul de a primi indemnizaţia solicitată de reclamant este întemeiat potrivit art. IV din Legea nr. 136/2019 raportat la art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, în principal, pe existenţa unui contract de concesiune (sau de prestări servicii în reglementarea anterioară) pentru "efectuarea în exploataţiile nonprofesionale a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale".

S-a mai arătat că potrivit dispoziţiilor art. 26 din anexa 21 din O.G. nr. 42/2004:

"Contractele de concesiune atribuite sunt asimilate actelor administrative, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c)1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare", iar contractele încheiate între părţi, de concesiune prestării servicii, au caracter administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată se invocă încălcarea unor obligaţii ce izvorăsc din executarea unui contract administrativ, în prezenta cauză privind plata contravalorii serviciilor pretate de către reclamant, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a apreciat că sunt aplicabile dispoziţiile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, teza a II a, potrivit cu care:

"litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun (după valoare, de judecătorie, respectiv tribunal)."

S-a constatat că prezenta cauză a fost soluţionată de instanţa de fond, respectiv de Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, aceasta neavând secţii distincte, respectiv secţia a II-a civilă şi secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi a fost analizată de judecătorul fondului ca un litigiu civil prin prisma dispoziţiilor legale ce reglementează contractul de concesiune, respectiv Legea 236/2019, de modificare şi completare a art. 15 din O.G. nr. 42/2004, prin raportare la susţinerile invocate de părţi.

La 22 martie 2024, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă sub număr de dosar x/2022

La termenul de judecată din 21 mai 2024, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă a invocat, din oficiu, excepţia necompetenţei sale materiale procesuale, excepţie asupra căreia a rămas în pronunţare.

S-a apreciat că pentru a stabili dacă este competentă instanţa de contencios administrativ sau instanţa civilă de drept comun, trebuie stabilită natura litigiului.

Instanţa a reţinut că prezenta cauză a fost soluţionată de instanţa de fond, respectiv de Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, aceasta neavând secţii distincte, respectiv secţia a II-a Civilă şi secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi a fost analizată de judecătorul fondului ca un litigiu de contencios administrativ, respectiv un litigiu în materia achiziţiilor publice, legat de executarea unui contract administrativ de achiziţie publică, respectiv a contractelor subsecvente de servicii, încheiate în temeiul Legii nr. 98/2016, Legii nr. 100/2016 şi Legii nr. 101/2016.

Cererea de chemare în judecată a fost introdusă pe rolul Tribunalului Dâmboviţa la 16 decembrie 2022, după modificarea Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, forma în vigoare începând cu data de 10.09.2022.

Redând prevederile art. 53 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, modificată prin Legea nr. 208/2022, forma în vigoare începând cu data de 10.09.2022, s-a apreciat că natura litigiului ca fiind unul de contencios administrativ rezultă şi din interpretarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie dată prin Decizia nr. 11/2023 pronunţată în recurs în interesul legii, fiind relevantă intenţia legiuitorului exprimată la momentul aprobării spre dezbatere a modificării art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 (competenţa de soluţionare în sarcina completurilor specializate în cadrul secţiei de contencios administrativ).

Totodată, prin Decizia nr. 11/2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii şi a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, precum şi a Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, competenţa materială de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice înregistrate pe rolul instanţelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului."

S-a mai arătat că asupra problemei de drept ce vizează competenţa materială procesuală şi specializată a instanţei învestită cu soluţionarea căii de atac s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 18/17.10.2016, în acest sens fiind relevant paragraful 164.

De asemenea, cu luarea în considerare a celor cuprinse în paragraful 132 al deciziei nr. 40/2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, dar şi a considerentelor Deciziei nr. 4/2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin care s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Galaţi şi, în consecinţă, s-a stabilit că:

"În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 130 alin. (2), art. 131 alin. (1), art. 133 şi 136 din C. proc. civ., competenţa materială procesuală a instanţei de control judiciar se va determina: cu respectarea specializării primei instanţe (complet/secţie), care se va aplica în mod corespunzător şi în calea de atac; în considerarea obiectului şi naturii litigiului, astfel cum au fost acestea stabilite de instanţa de fond, în cazul soluţionării în prim grad de jurisdicţie a litigiului de către o instanţă care nu cuprinde structuri specializate (secţii/completuri)", a fost admisă excepţia necompetenţei materiale procesuale a secţiei a II-a Civilă a Curţii de Apel Ploieşti, invocată din oficiu şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Ploieşti.

Înalta Curte, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două secţii ale aceleiaşi instanţe, care se declară deopotrivă necompetente de a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Cererea de chemare în judecată care a generat declinările de competenţă este o acţiune prin care, în baza Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat, în contradictoriu cu Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Vâlcea, obligarea pârâtelor la achitarea unei sume de bani (72.258 RON/fiecare contract, reprezentând suma de 10.000 RON/lună/contract de prestări servicii pentru perioada indicată), sumă ce i se cuvine, în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Se constată că reclamanta A. S.R.L., în calitatea sa de beneficiar al contractului de concesiune şi-a întemeiat pretenţiile pecuniare pe dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Ca atare, în cauză se urmăreşte recuperarea unor sume de bani solicitate în temeiul unui act normativ, Legea nr. 236/2019, reclamanta apreciind că pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor refuză soluţionarea cererii sale în mod nejustificat.

Faptul că temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată care formează obiectul contractelor încheiate între părţi îl constituie o prevedere legală, nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce atât temeiul juridic invocat de reclamanţi în susţinerea acţiunii cât şi legea în sine, are ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularilor contractelor de concesiune.

Or, un astfel de drept, chiar dacă nu a fost iniţial prevăzut expres în contract în favoarea concesionarului, ci a fost instituit de legiuitor ca normă supletivă la contract, este un drept izvorât din contract şi care priveşte executarea contractului în sine, în lipsa unui contract de concesiune neputându-se pune problema existenţei unei astfel de obligaţii de plată în sarcina pârâtelor.

Prin urmare, litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, iar regimul juridic al căilor de atac pentru litigiile având acest obiect este reglementat de Legea nr. 101/2016 modificată prin Legea nr. 208/2022, forma în vigoare începând cu data de 10.09.2022, aplicabilă în cauză prin raportare la data introducerii cererii de chemare în judecată (16 decembrie 2022), conform art. 27 C. proc. civ.

Prin Legea nr. 101/2016 a fost reglementat în mod distinct regimul juridic al remediilor şi căilor de atac, aplicabil în mod unitar şi valabil în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii.

Legea nr. 101/2016 prevede în mod expres, în art. 1 alin. (2), că acest regim juridic special se aplică şi cererilor privind executarea contractelor menţionate, categorie de litigii în care se include şi cererea dedusă judecăţii.

Potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, modificată prin Legea nr. 208/2022, forma în vigoare începând cu data de 10.09.2022:

"Art. 53 - (1) Procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia căruia are sediul social/domiciliul reclamantul, prin completuri specializate în achiziţii publice, în termen de 45 de zile.

(11) Litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul."

Este adevărat că prezenta cauză a fost soluţionată în primă instanţă de Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, acesta neavând secţii distincte, respectiv secţia a II-a Civilă şi secţia de contencios administrativ şi fiscal, însă este de necontestat că pricina a fost analizată de judecătorul fondului ca un litigiu de contencios administrativ, respectiv un litigiu în materia achiziţiilor publice, legat de executarea unui contract administrativ de achiziţie publică, respectiv a contractelor subsecvente de servicii, încheiate în temeiul Legii nr. 98/2016, Legii nr. 100/2016 şi Legii nr. 101/2016.

Prin Decizia nr. 11/2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii şi a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 53 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, precum şi a Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, competenţa materială de soluţionare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziţii publice înregistrate pe rolul instanţelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022, aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului."

Nu în ultimul rând, se impune precizarea faptului că, prin Decizia nr. 4/2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Galaţi şi, în consecinţă, s-a stabilit că:

"În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 130 alin. (2), art. 131 alin. (1), art. 133 şi 136 din C. proc. civ., competenţa materială procesuală a instanţei de control judiciar se va determina: cu respectarea specializării primei instanţe (complet/secţie), care se va aplica în mod corespunzător şi în calea de atac; în considerarea obiectului şi naturii litigiului, astfel cum au fost acestea stabilite de instanţa de fond, în cazul soluţionării în prim grad de jurisdicţie a litigiului de către o instanţă care nu cuprinde structuri specializate (secţii/completuri)."

Pentru toate aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 iunie 2024.