Jurisdictional conflict over concession of private state land: exclusion of administrative jurisdiction due to lack of public property object

Şedinţa publică din data de 29 octombrie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă:

I. Circumstanţele cauzei:

1. Obiectul cererii deduse judecăţii:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la 16 octombrie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agentia Domeniilor Statului, a solicitat anularea Notei de informare şi a Deciziei nr. 60083/27.07.2023, cât şi a actelor subsecvente, ca nelegale, netemeinice şi abuzive, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În argumentarea demersului său juridic, întemeiat, în drept, pe prevederile Legii nr. 554/2004, reclamanta a învederat că a încheiat cu pârâta un contract de concesiune prin atribuire directă, nr. 10 din 07.11.2012, pentru suprafaţa de 126,1 ha teren extravilan, în raza localităţilor Vulturul si Pantelimon, judeţul Constanta, având categoria de folosinţă teren de sub livezi, pomi fructiferi nuc, pe perioada existenţei activului, dar nu mai mult de 20 de ani, în schimbul unei redevenţe anuale.

După intrarea în posesie a reclamantei, prin procesul-verbal din 12.11.2012, aceasta a făcut toate demersurile pentru îndeplinirea obiectivelor contractuale, fapt pentru care a solicitat pârâtei să emită acordul pentru investiţia în valoare de 1.032.957 euro pentru dezvoltarea exploataţiei care face obiectul contractului de concesiune.

La 11.09.2014, specialiştii din cadrul Direcţiei pentru Agricultură Constanţa au încheiat procesul-verbal de control constatare şi sancţionare a contravenţiei nr. x din care a reieşit faptul că plantaţia pomicolă prezintă goluri de peste 80% şi o serie de boli şi dăunători specifice plantaţiilor pomicole îmbătrânite, motiv pentru care s-a impus defrişarea totală în vederea replantării arbuştilor de nuc.

Prin procesul-verbal nr. x/28.06.2023, pârâta a constatat că activul (livada) prezintă goluri în proporţie de 85%, iar pomii care sunt plantaţi nu prezintă urme de vegetaţie în proporţie de 5-10%.

La 14.08.2023, reclamanta a primit adresa nr. x/09.08.2023 emisă de pârâtă prin care i se aduce la cunoştinţă că începând cu 27.07.2023, în baza Notei de informare şi Deciziei nr. 60083/27.07.2023, a încetat contractul de concesiune prin atribuire directă nr. 10/07.11.2021.

Or, în opinia reclamantei, luarea măsurii încetării contractului de concesiune este una nelegală, decizia atacată fiind nemotivată şi are un caracter total contradictoriu cu situaţia reală şi cu adresele prin care a fost comunicată.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă:

Prin sentinţa civilă nr. 1554 din 04 decembrie 2023, Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că pârâta este o instituţie a administraţiei publice centrale, care exercită, conform Legii nr. 268/2001, în numele statului, prerogativele dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă situate pe raza tuturor judeţelor din ţară, indiferent de apartenenţa acestora la domeniul public sau privat, şi ca atare, în raport de teza a II- a a art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Prin sentinţa civilă nr. 53 din 12 februarie 2024, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa.

În fundamentarea acestei soluţii, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată şi definiţia dată actului administrativ de art. 2 alin. (1) lit. c) şi lit. c)1 din Legea nr. 554/2004, curtea de apel a constatat că a fost sesizată cu o veritabilă acţiune în executarea unei convenţii civile, fiind supusă dispoziţiilor de drept comun, ceea ce determină incidenţa prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ. prin raportare la valoarea de până la 200000 RON a redevenţei menţionată la capitolul 4 din Contract, şi în raport de art. 111 din C. proc. civ. şi de împrejurarea că reclamantul are sediul în circumscripţia Judecătoriei Constanţa, competenţa materială şi teritorială aparţine acestei din urmă instanţe.

Învestită cu soluţionarea cauzei prin declinare de competenţă, Judecătoria Constanţa, prin sentinţa civilă nr. 7941 din 15 iulie 2024, a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâtă; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat, din oficiu, judecata şi a înaintat cauza către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă, cu certitudine, că reclamanta a înţeles să învestească instanţele de judecată cu un litigiu de contencios administrativ, ceea ce rezultă din petitul acţiunii, din motivarea în fapt, cât, mai ales, din motivarea în drept, în cuprinsul căreia se fac ample referiri la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, la îndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de acest act normativ, solicitând totodată şi suspendarea executării actului administrativ în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, astfel că în respectarea principiului disponibilităţii, prin care reclamanta solicită expres soluţionarea cauzei prin prisma prevederilor legii contenciosului administrativ, competenţa aparţine curţii de apel, apartenenţa terenului în discuţie la domeniul privat al statului, respectiv natura juridică a contractului de concesiune în discuţie, urmând a fi analizate în cadrul admisibilităţii cererii de chemare în judecată, pe fondul dreptului dedus judecăţii.

II. Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa, în considerarea argumentelor ce succed:

Prin cererea introductivă de instanţă, înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la 16 octombrie 2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, a solicitat anularea Notei de informare şi a Deciziei nr. 60083/27.07.2023, cât şi a actelor subsecvente, ca nelegale, netemeinice şi abuzive, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, apreciind, ca nelegală, măsura pârâtei de încetare a contractului de concesiune.

În esenţă, reclamanta contestă încetarea contractului de concesiune prin atribuire directă nr. 10 din 07.11.2012, având ca obiect suprafaţa de 126,1 ha teren extravilan, în raza localităţilor Vulturul si Pantelimon, judeţul Constanta, având categoria de folosinţă teren de sub livezi, pomi fructiferi nuc, pe perioada existentei activului, dar nu mai mult de 20 de ani, în schimbul unei redevenţe anuale, comunicată prin Nota de informare şi Decizia nr. 60083/27.07.2023.

Obiectul cauzei ce a generat declinările reciproce de competenţă îl constituie o acţiune care se referă la executarea unui contract de concesiune încheiat între reclamantă şi pârâtă, cu privire la un bun aflat în domeniul privat al Statului român, întemeiată, în drept, pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că declinările reciproce de competenţă dintre instanţele aflate în conflict, au vizat aplicarea, în mod diferit, a regulilor ce decurg din principiul disponibilităţii, respectiv, a criteriilor ce trebuie avute în vedere la determinarea competenţei instanţei judecătoreşti în soluţionarea litigiilor având ca obiect contract de concesiune a unui bun, proprietatea privată a Statului român.

În legătură cu prima chestiune, referitoare la regulilor ce decurg din principiul disponibilităţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că trebuie stabilită natura juridică a acţiunii cu care instanţele au fost învestite potrivit art. 22 alin. (4) C. proc. civ., în conformitate cu care judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire.

În atare context, Înalta Curte reţine că indicarea eronată de către reclamant a unui articol de lege ce constituie temei al acţiunii, nu este de natură să determine în sine calificarea acţiunii de faţă ca fiind una în contencios administrativ, reglementate prin Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, se reţine că potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Totodată, art. 2 lit. c) şi lit. c)1 din acelaşi act normativ definesc actul administrativ ca reprezentând actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; lit. c)1 a art. 2 vine în completarea şi explicitarea dispoziţiilor legale anterior redate şi prevede că sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative.

Din interpretarea acestei dispoziţii legale rezultă că numai contractele care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică au natura juridică a unor acte administrative, fiind aşadar excluse de la aplicarea regimului de contencios administrativ contractele care privesc bunurile din domeniul privat al unităţilor administrativ teritoriale, cum este cazul în speţa dedusă judecăţii.

Cu alte cuvinte un contract de concesiune, care reprezintă un instrument juridic de punere în valoare a bunurilor din proprietatea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, va fi asimilat actului administrativ în sensul normei legale citate mai sus şi va fi supus, pe cale de consecinţă, unui regim juridic de drept administrativ, numai în măsura în care obiectul său vizează punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, exclusiv.

Per a contrario, un contract de concesiune care are ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, nu va fi supus competenţei instanţelor de contencios administrativ.

În concret, litigiile izvorâte din contractele având ca obiect bunurile domeniului privat al statului sunt de competenţa instanţelor civile, potrivit art. 94 C. proc. civ., orice altă derogare de la această regulă generală nefiind permisă decât dacă este prevăzută expres.

Prin urmare, acestor litigii nu li se pot aplică, prin analogie, regulile speciale prevăzute de Legea nr. 554/2004 privind competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor izvorâte din contractele privind bunurile publice, fiind de notorietate că regulile în materie de competenţă sunt expres prevăzute de lege şi de strictă interpretare.

În acest sens, art. 10 din C. civ. intitulat "interzicerea analogiei" prevede expres că "Legile care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege".

Litigiile în legătură sau izvorâte din contractele având ca obiect bunurile din domeniul privat sunt de competenţa instanţelor civile, potrivit art. 94 C. proc. civ., neexistând o normă specială care să le atribuie în competenţa instanţelor de contencios administrativ.

În cauza dedusă judecăţii, din conţinutul procesului-verbal de predare primire încheiat la 12.11.2021 dar şi a contractului de concesiune nr. x din 07 noiembrie 2012, încheiat de către reclamantă cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, reiese că obiect al contractului este reprezentat de o suprafaţă de teren aflată în proprietatea privată a statului.

Or, faţă de obiectul contractului de concesiune în legătură cu care reclamantul a învestit instanţa de judecată prin acţiunea dedusă judecăţii, acesta nu poate fi asimilat unui act administrativ căruia să îi fie aplicabile prevederile speciale din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, acţiunea de faţă este o acţiune de drept comun, incidente fiind, din punct de vedere al competenţei materiale şi teritoriale, prevederile art. 94 alin. (1) lit l C. proc. civ. raportat şi la criteriul valoric al cererii, în cuantum de până la 200000 RON.

În considerarea aspectelor anterior relevate, pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 octombrie 2024.