Prescription of budgetary claims for restitution of state subsidies: inapplicability of five-year fiscal limitation period to extracontractual private law debts

Şedinţa publică din data de 14 mai 2024

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III -a civilă, sub nr. x/2020 reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor a chemat în judecată pe pârâta A. S.A., în temeiul art. 1341 C. civ., formulând acţiune în restituirea plăţii nedatorate şi a solicitat obligarea pârâtei la restituirea sumei de 17.353.186,50 RON, reprezentând plata nedatorată, plata dobânzii legale începând cu data plăţii şi până la achitarea efectivă a acestui debit principal.

În drept, a invocat dispoziţiile art. 1341 C. civ. coroborat cu art. 1645 C. civ., prevederile O.G. nr. 13/2011 art. 3 alin. (2).

2. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 574/09.04.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis excepţia prescripţiei şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor, în contradictoriu cu pârâta A. S.A., ca fiind prescrisă.

Împotriva acestei sentinţe a formulat apel reclamantul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor, solicitând desfiinţarea hotărârii apelate, iar pe fond, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată. Cererea de apel a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru Cauze cu Minori.

3. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel

Prin decizia civilă nr. 842 A din 02 iunie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins apelul formulat de apelantul-reclamant Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor împotriva sentinţei civile nr. 574/09.04.2021, pronunţate de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, în dosarul nr. x/2020, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A. S.A., ca nefondat.

4. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 842A/02.06.2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a declarat recurs reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor.

Prin recursul declarat, reclamantul a solicitat admiterea cererii, casarea deciziei, iar în urma rejudecării să se dispună admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, susţinând că decizia recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, apreciind, în mod eronat că, în speţă sunt aplicabile prevederile art. 2517, respectiv art. 2528 C. civ.

Pentru a pronunţa soluţia de respingere a apelului, instanţa a constatat că între părţi exista un raport juridic de natură civilă, or această încadrare este nelegală câtă vreme pârâta prestează serviciul de transport public şi a decontat aceste sume în temeiul a două legi speciale aplicabile, şi anume Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, respectiv Legea nr. 341/2004 recunoştinţei faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989.

Susţine că raportul juridic dedus judecăţii în baza căruia s-a făcut plata (nedatorată) este unul de natură administrativă şi nu civilă, întrucât sumele de bani solicitate a fi restituite prin acţiunea depusă de reclamant au natura unor subvenţii acordate de la bugetul de stat, ele fiind plătite având temei prevederile legilor speciale anterior menţionate, acestea nefiind plătite în temeiul unui contract de natură civilă.

În litigiu este vorba despre o creanţă bugetară, asimilată creanţei fiscale, or în motivarea sa, instanţa nu s-a pronunţat cu privire la acest aspect, astfel că decizia recurată nu conţine nicio motivare legală şi temeinică cu privire la cauza dedusă judecăţii.

Subliniază că instanţa de apel creează o confuzie între creanţa bugetară şi creanţa fiscală, apreciind că numai creanţelor fiscale le este aplicabil termenul de prescripţie de 5 ani, când în realitate recurentul este solicitantul unei creanţe bugetare asimilat creanţei fiscale din punct de vedere al termenului prescripţiei extinctive, respectiv un termen de 5 ani în conformitate cu prevederile speciale statuate în Codul de procedură fiscală şi nu cel general de 3 ani prevăzut de C. civ.

Raţionamentul instanţei de apel s-a bazat pe cel al instanţei de fond şi a menţinut logica de interpretare eronată a primei instanţe statuând, în mod greşit, faptul că raportul juridic dintre părţi, dedus judecăţii, are un caracter civil, când în realitate acesta este unul de natură administrativă, întrucât una dintre părţi este Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii în calitatea sa de reprezentant al Statului, care acordă facilităţile prevăzute de Legea nr. 44/1994, respectiv Legea nr. 341/2004, iar sumele acordate sunt plătite de la bugetul de stat.

Mai arată că, deşi instanţa de apel recunoaşte că recurenta este instituţie publică colectoare de creanţe bugetare, nu recunoaşte şi calitatea de reprezentant al Statului în raportul juridic dedus judecăţii, atunci când în motivarea raţionamentului deciziei civile recurate a invocat două articole din C. civ. care nu se aplică situaţiei de fapt şi, pe cale de consecinţă, a respins, în mod eronat şi nelegal apelul formulat.

Susţine că o astfel de soluţie este contrară prevederilor OMT nr. 350/2016, invocat chiar de A. S.A. în întâmpinarea sa, întrucât acest ordin este dovada inexistenţei temeiului de plată a deconturilor prezentate de pârâtă în anii 2014-2015 şi el se aplică numai pentru viitor, respectiv serviciilor prestate după 29 aprilie 2016.

Pentru perioada anterioară pârâta nu avea nici contract de servicii publice, nici un ordin de ministru prin care să fie aprobată valoarea călătoriei simple astfel cum au reţinut auditorii Curţii de conturi.

Faţă de considerentele reţinute de instanţa de apel, referitoare la data de la care curge termenul de prescripţie, precizează faptul că recurentul nu a susţinut în fata instanţei de fond că termenul de prescripţie curge de la data deciziei Curţii de Conturi, ci doar că, având în vedere natura creanţei ca fiind bugetară, termenul de prescripţie în care poate fi introdusă acţiunea este cel prevăzut de art. 91 alin. (1) din vechiul Codul de procedură fiscală (O.G. nr. 92/2003), în vigoare la data naşterii raportului de creanţă bugetară.

A citat Decizia nr. 13/2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în dosar nr. x/2016, în care se reţine că instituţiile publice pot fi implicate în diverse raporturi juridice cum ar fi, de exemplu, raporturi de muncă, administrative, contractuale, derivând din achiziţii publice etc. În funcţie de natura raportului juridic în care este implicată instituţia publică şi în raport cu specificul situaţiei în care s-a produs prejudiciul sau s-a efectuat plata nelegală din bugetul instituţiei publice, recuperarea acestora poate fi diferită, iar alegerea modalităţii pentru recuperarea prejudiciului aparţine conducerii entităţii auditate.

Mai arată că instanţa, ignorând considerentele evidenţiate de reclamant prin cererea de apel, nu face decât să reproducă considerentele deciziei nr. 19/2019 pronunţată în recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, considerente inaplicabile cauzei deduse judecăţii, întrucât nu s-a susţinut în faţa instanţei de fond că termenul de prescripţie curge de la decizia Curţii de Conturi, ci doar că sunt aplicabile prevederile Codului de procedură fiscală prin care se instituie un termen de 5 ani aplicabil restituirii creanţei fiscale şi celei bugetare deopotrivă.

În drept a indicat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu au fost identificate motive de recurs de ordine publică.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata A. S.A. a formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

6. Procedura în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin rezoluţia din 23 ianuarie 2024 a fost fixat termen de judecată în 14 mai 2024 pentru soluţionarea recursului, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

Prin motivul de recurs aferent punctului 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul-reclamant Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor a susţinut, în esenţă, că hotărârea a preluat raţionamentul instanţei de fond şi nu conţine o motivare legală şi temeinică în ceea ce priveşte argumentul că în litigiu este vorba despre o creanţă bugetară, asimilată unei creanţe fiscale.

Prin motivul de recurs aferent punctului 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul susţine că decizia a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, art. 2517 şi 2528 C. civ., excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune fiind admisă eronat, precum şi că instanţa a apreciat greşit că raportul derulat între părţi este de natură civilă, întrucât pârâta prestează serviciul de transport public, raportul fiind de natură administrativă.

Mai susţine că soluţia este contrară Ordinului ministrului transporturilor nr. 350/2016 privind aprobarea Contractului de servicii publice de transport cu metroul pentru perioada 2016-2018, întrucât acest ordin este dovada inexistenţei temeiului de plată a deconturilor prezentate de pârâtă în 2014-2015, el aplicându-se numai pentru viitor, serviciilor prestate după 29 aprilie 2016.

A mai citat Decizia nr. 13/2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în dosar nr. x/2016.

Motivele de recurs, astfel expuse, sunt nefondate.

Textele normative relevante în cauză sunt dispoziţiile art. 2517 C. civ., potrivit căruia termenul prescripţiei este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen, precum şi art. 2528 C. civ., care stipulează că prescripţia dreptului la acţiune în repararea unei pagube care a fost cauzată printr-o faptă ilicită începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Instanţa de apel, răspunzând criticilor referitoare la greşita soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune de către instanţa de fond, a reţinut că în cauză este incident termenul de prescripţie de 3 ani prevăzut de art. 2517 C. civ., iar acesta se calculează de la data efectuării plăţilor către pârât, întrucât de la acest moment reclamantul ar fi trebuit să cunoască prin verificările corespunzătoare faptul că valoarea călătoriei simple cu metroul utilizată la calculul contravalorii facilităţilor acordate nu a fost aprobată prin ordin al ministrului transporturilor.

A conchis astfel că plăţile a căror restituire s-a solicitat au fost făcute în cursul anului 2015, iar termenul de prescripţie de 3 ani s-a împlinit anterior formulării cererii de chemare în judecată, 11 mai 2020.

Instanţa de apel a analizat în mod judicios şi dispoziţiile art. 91 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, care prevăd un termen special de prescripţie de 5 ani pentru stabilirea creanţelor fiscale, conchizând că acestea nu sunt aplicabile în cauză.

A explicitat că, din examinarea art. 1, art. 85 şi art. 141 alin. (1)-(6) şi (9)- (11) din O.G. nr. 92/2003 rezultă că legislaţia fiscală distinge între creanţele fiscale, ce decurg din neplata impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale şi creanţele bugetare, ce includ alte tipuri de venituri cuvenite bugetului consolidat al statului.

A apreciat că suma cerută de reclamant poate fi cuprinsă în sfera creanţelor bugetare, fiind vorba de o creanţă de drept privat, cu izvorul într-un raport juridic extracontractual, şi anume plata pretins nedatorată făcută către A. pentru acordarea unor gratuităţi beneficiarilor Legii nr. 341/2004 şi ai Legii nr. 44/1994, a cărei restituire s-a solicitat a fi dispusă pe cale judiciară, în condiţiile dreptului comun - art. 1341 C. civ., care se face venit la bugetul de stat.

Contrar criticilor recurentului, se constată că instanţa de apel a argumentat soluţia pronunţată cu respectarea cerinţelor art. 425 C. proc. civ. Decizia atacată conţine elementele care fac posibil controlul hotărârii în calea de atac, motivarea este clară şi concisă, cuprinzând argumentele care au format convingerea instanţei în sensul soluţiei pronunţate.

Instanţa de apel a analizat toate motivele de apel invocate de acesta, respectiv soluţionarea greşită a excepţiei dreptului material la acţiune, precum şi natura raportului juridic dedus judecăţii ca fiind una administrativă, nu civilă, întrucât sumele de bani solicitate a fi restituite sunt de natură bugetară.

Înalta Curte constată că decizia este pertinent şi complet motivată sub aspectul distincţiei între creanţa bugetară şi creanţa fiscală, precum şi în sensul că termenul special de prescripţie se aplică creanţei fiscale, ceea ce conduce la concluzia că el nu este aplicabil speţei, care are ca obiect o creanţă bugetară.

Aceasta întrucât termenul special de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 91 din O.G. nr. 92/2003 este aplicabil, într-adevăr, doar în ceea ce priveşte creanţele fiscale, care se stabilesc de organul fiscal, prin decizie de impunere sau alt titlu de creanţă, nu şi în privinţa creanţelor bugetare, rezultate din raporturi juridice contractuale sau extracontractuale, care se recuperează pe calea dreptului comun, prin promovarea unei acţiuni în justiţie, împrejurare care rezultă din textul de lege menţionat.

Aşadar, în mod corect instanţa de apel a validat raţionamentul primei instanţe potrivit căruia prescripţia dreptului la acţiune pentru recuperarea plăţii pretins nedatorate, în cuantum de 17.353.186,5 RON, se supune prevederilor art. 2517 C. civ., care stabilesc că termenul prescripţiei este de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen, dezlegarea dată cu privire la această critică fiind una justă.

În cauză nu se verifică susţinerile recurentului privitoare la existenţa unei confuzii făcute de instanţa de apel între creanţa fiscală şi creanţa bugetară, întrucât instanţa de apel a realizat o delimitare clară între creanţele fiscale, reglementate limitativ de O.G. nr. 92/2003 (obligaţii ce decurg din neplata impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale) şi creanţele bugetare, ce includ alte tipuri de venituri cuvenite bugetului consolidat al statului, nefiind adus un argument pertinent care să contrazică această dezlegare.

În fine, natura raportului juridic dintre părţi apare ca fiind lipsită de relevanţă din perspectiva argumentaţiei instanţei de apel, care a arătat că şi dacă se califică creanţa în litigiu ca fiind una bugetară (supusă termenului de prescripţie de drept comun de 3 ani) şi dacă ea nu rezultă dintr-un contract, soluţia admiterii excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune se impune pentru că în cauză termenul de prescripţie ce curgea de la data plăţilor era împlinit la data sesizării instanţei.

Pe cale de consecinţă, nu se verifică nici incidenţa în cauză a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., interpretarea dată de instanţă dispoziţiilor art. 2517 şi art. 2528 C. civ. fiind una corectă.

În ceea ce priveşte criticile de recurs referitoare la aplicabilitatea în cauză a Deciziei nr. 13/2017, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în dosarul nr. x/2016, se constată că în respectiva cauză, sesizarea respinsă ca inadmisibilă privea pronunţarea unei hotărâri prealabile referitoare la următoarea chestiune de drept:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (5), art. 33 alin. (3) teza ultimă şi art. 64 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, măsura impusă prin decizia Curţii de Conturi privind recuperarea prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, printr-un act al administraţiei publice locale cu caracter individual, constatat nelegal în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, deschide calea recuperării sumelor de la terţii beneficiari, conform dispoziţiilor art. 1.635 şi următoarele din C. civ. ?"

S-a concluzionat că lămurirea chestiunii de drept cu care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată nu avea legătură cu soluţionarea pe fond a litigiului, şi constatându-se că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 C. proc. civ., în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod, a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea respectivă.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte reţine că nu există în respectiva decizie dezlegări în drept relevante pentru cauza de faţă care să servească soluţionării cauzei.

Chiar dacă raportul juridic dintre reclamant şi pârâtă nu are natură civilă, argumentarea instanţei de apel arată cu suficientă claritate că termenul special de prescripţie nu este aplicabil, astfel încât celelalte argumente sunt străine cauzei.

Pentru toate aceste considerente, reţinând că motivele de recurs invocate, examinate prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., nu sunt întemeiate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor împotriva deciziei nr. 842A din 2 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A. S.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor împotriva deciziei nr. 842A din 2 iunie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A. S.A.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 mai 2024.