Inapplicability of civil suspension rules to disciplinary proceedings under the special jurisdiction of the Judicial Council

Şedinţa publică din data de 9 septembrie 2024

Asupra cauzei de faţă, reţine următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Acţiunea disciplinară

Prin acţiunea disciplinară formulată de Inspecţia Judiciară împotriva pârâtului A., s-a reţinut în sarcina acestuia abaterea disciplinară prevăzută de art. 271 lit. f) din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor constând în aceea că pârâtul nu a respectat Ordinul nr. 1 din data de 10 martie 2023, emis de procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel.

În motivarea acţiunii, s-a arătat, în esenţă, că domnul procuror, după emiterea Ordinului nr. 1/2023 de către procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel, a emis un alt ordin, prin care a dat dispoziţii ca personalul din subordinea sa să nu dea curs ordinului iniţial.

Încheierea de suspendare

Prin încheierea din 31 ianuarie 2024, secţia pentru procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii a respins cererea de recuzare a domnului procuror B. formulată de Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă, în temeiul art. 49 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

În baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., a suspendat judecata cauzei privind acţiunea disciplinară formulată de Inspecţia Judiciară împotriva pârâtului A., prim-procuror militar al Parchetului Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti, cercetat sub aspectul săvârşirii abaterii disciplinare prevăzută de art. 271 lit. f) din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, până la soluţionarea în mod definitiv a cauzei care formează obiectul dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

În motivare, a reţinut incidenţa art. 413 alin. (2) din C. proc. civ., precum şi că pârâtul A. a solicitat, printre altele, şi suspendarea judecăţii cauzei, până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care are ca obiect anularea Ordinului nr. 1 din data de 10 martie 2023, emis de procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel

S-a avut în vedere că prin acţiunea disciplinară formulată de Inspecţia Judiciară împotriva pârâtului A., s-a reţinut în sarcina acestuia abaterea disciplinară prevăzută de art. 271 lit. f) din Legea nr. 303/2022, constând în aceea că pârâtul nu a respectat Ordinul nr. 1 din data de 10 martie 2023, emis de procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel.

În aceste circumstanţe, secţia a constatat că dezlegarea prezentei cauze depinde de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, între aceste aspecte existând o legătură directă, ce poate avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce urmează a fi dată în prezenta cauză.

Recursul

Împotriva acestei încheieri, Inspecţia Judiciară a formulat recurs.

În motivarea căii de atac, a susţinut incompatibilitatea dispoziţiilor art. 49 alin. (12) din Legea nr. 305/2022 cu cele ale prevederilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

A învederat instanţei că dispoziţiile C. proc. civ. nu sunt aplicabile în mod automat şi în integralitatea lor în procedura administrativ-jurisdicţională care se desfăşoară în faţa secţiilor în materie disciplinară ale Consiliului Superior al Magistraturii, ci, în temeiul art. 49 alin. (12) din Legea nr. 305/2022, vin în completarea dispoziţiilor ce reglementează procedura de soluţionare a acţiunii disciplinare cuprinse în Legea nr. 305/2022, numai "în măsura în care nu sunt incompatibile" cu această procedură.

A apreciat că instanţa de recurs trebuie să ţină cont de art. 53 alin. (2) din Legea nr. 305/2022, care se referă la prescripţia răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, în termen de 4 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare. Acest termen de prescripţie a răspunderii disciplinare se suspendă pe întreaga durată a suspendării judecăţii acţiunii disciplinare, dar răspunderea disciplinară se prescrie oricâte suspendări ar interveni, dacă termenul de 4 ani este depăşit cu încă un an.

Din această perspectivă, apreciază că măsura suspendării judecăţii acţiunii disciplinare trebuie cântărită extrem de atent, cu atât mai mult cu cât nu suntem în prezenţa unui caz de suspendare obligatorie a judecăţii, ci a unuia de suspendare facultativă.

În subsidiar, pe fondul cauzei, a arătat că procurorul a fost trimis în judecată disciplinară pentru nerespectarea dispoziţiilor procurorului ierarhic superior, date în scris şi în conformitate cu legea, respectiv Ordinul nr. 1/10.03.2023 emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Militară de Apel prin care au fost dispuse măsuri de organizare a activităţii Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel şi a parchetelor din subordine.

Recurenta a susţinut că acest ordin a fost emis în scris şi se bucură de aparenţa de validitate, producându-şi toate efectele. Ca urmare, instanţa de disciplină este chemată să stabilească dacă intimatul a încălcat, într-adevăr, Ordinul nr. 1/2023 şi dacă această încălcare s-a săvârşit cu vinovăţie, fiind irelevantă eventuala desfiinţare a acestui ordin de instanţa de contencios administrativ, fie şi cu caracter retroactiv, căci este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate (Cauza F-15/08 Valerie Wiame împotriva Comisiei Europene).

Apărările părţilor

Intimatul A. a depus întâmpinare prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea încheierii recurate, ca fiind temeinică şi legală.

Recurenta Inspecţia Judiciară a depus răspuns la întâmpinare prin care reiterează susţinerile din cererea de recurs.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul de 5 judecători

Analizând recursul declarat de Inspecţia Judiciară, în raport cu lucrările cauzei şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte îl va admite pentru considerentele arătate în continuare.

Cu titlu preliminar, se constată că recurenta critică atât aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 49 alin. (12) şi alin. (14) din Legea nr. 305/2022 din perspectiva incompatibilităţii cu temeiul de drept al suspendării, art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cât şi măsura suspendării în sine, întrucât dezlegarea cauzei nu are legătură cu soluţionarea dosarului nr. x/2023

În esenţă, prima critică invocată de recurentă vizează compatibilitatea, din perspectiva dispoziţiilor art. 49 alin. (12) şi alin. (14) din Legea nr. 305/2022, a prevederilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. cu cele ale Legii nr. 305/2022, care reglementează procedura de soluţionare a acţiunii disciplinare exercitate împotriva judecătorilor şi procurorilor.

Înalta Curte va analiza această critică din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât aspectele semnalate vizează nereguli de ordin procedural, cu referire la încălcarea dispoziţiilor legale incidente în materia suspendării judecăţii.

Se reţine că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea hotărârii se poate dispune atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de casare evocă prevederile art. 175 şi art. 176 din C. proc. civ. cu privire la nulitatea condiţionată sau necondiţionată a actelor de procedură, precum şi pe cele ale art. 178 referitoare la regimul juridic al nulităţii şi ale art. 179 care vizează efectele acesteia, ambele din acelaşi act normativ.

În cauză, nulitatea, ca sancţiune procedurală, se impune a fi analizată în strânsă corelaţie cu actele de procedură pe care instanţa disciplinară, părţile sau alţi participanţi le-au îndeplinit pe parcursul judecăţii disciplinare.

Neregularitatea invocată de recurentă face referire la încălcarea regulii potrivit căreia legea specială derogă de la legea generală şi se aplică prioritar, legea generală devenind incidentă doar atunci când legea specială nu conţine dispoziţii contrare şi doar în măsura în care aceasta este compatibilă cu procedura de soluţionare a acţiunii disciplinare.

Înalta Curte reţine că modalitatea de desfăşurare a procedurii disciplinare în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii este reglementată, de principiu, în cuprinsul art. 49 din Legea nr. 305/2022, care la alin. (12) prevede că, în procedura disciplinară derulată în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii "dispoziţiile art. 47 alin. (3) şi (4) se aplică în mod corespunzător. Suspendarea se dispune, prin încheiere, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii."

Conform art. 47 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 305/2022 "(3) Cercetarea disciplinară prealabilă se suspendă atunci când împotriva judecătorului sau procurorului cercetat s-a dispus punerea în mişcare a acţiunii penale pentru aceeaşi faptă. (4) Organul de urmărire penală este obligat să comunice Consiliului Superior al Magistraturii şi Inspecţiei Judiciare, într-un termen rezonabil, actul prin care s-a dispus punerea în mişcare a acţiunii penale."

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata "când dezlegarea pricinii atârnă, în totul sau în parte, de existenţa sau neexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi."

Norma cuprinsă în C. proc. civ., mai sus arătată, reglementează un caz de suspendare facultativă a judecăţii, întrucât permite instanţei să aprecieze cu privire la necesitatea întreruperii vremelnice a cursului judecăţii în situaţiile în care dezlegarea pricinii atârnă în tot sau în parte de existenţa sau inexistenţa unui drept ce face obiectul altei judecăţi, cu scopul de a preîntâmpina pronunţarea unor hotărâri contradictorii ce ar avea efecte nedorite asupra stabilităţii raporturilor juridice existente între părţi.

Totodată, conform prevederilor art. 49 alin. (14) din Legea nr. 305/2022 "Dispoziţiile din prezenta lege ce reglementează procedura de soluţionare a acţiunii disciplinare se completează cu dispoziţiile Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în măsura în care nu sunt incompatibile cu aceasta."

Înalta Curte va analiza criticile recurentei, în raport de textele legale incidente anterior redate, pentru a stabili raportul de tipul normă specială - normă generală dintre dispoziţiile art. 49 alin. (12) raportat la art. 47 alin. (3) din Legea nr. 305/2022 şi art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., care implică aplicarea principiului general de drept specialia generalibus derogant şi a dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din C. proc. civ. potrivit cărora "dispoziţiile prezentului cod se aplică şi în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare."

Astfel, prin încheierea recurată, s-a reţinut că sunt aplicabile dispoziţiile art. 413 pct. 1 din C. proc. civ., întrucât dezlegarea cauzei, în care împotriva magistratului a fost exercitată acţiunea disciplinară pentru săvârşirea abaterii prevăzute de art. 271 lit. f) din Legea nr. 303/2022, depinde de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care are ca obiect anularea Ordinului nr. 1 din 10 martie 2023, emis de procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel.

În esenţă, recurenta susţine că, în ipoteza în care dispoziţiile legii speciale reglementează cazurile în care intervine suspendarea procedurii disciplinare, suspendarea judecării acţiunii disciplinare poate fi dispusă numai în temeiul acestor dispoziţii, respectiv art. 49 alin. (12) raportat la art. 47 alin. (3) din Legea nr. 305/2022, normă cu caracter special în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, care înlătură aplicarea dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., în virtutea normei de trimitere de la art. 49 alin. (14) din acelaşi act normativ.

Aceste susţineri sunt fondate, întrucât, atunci când exercită prin secţiile sale rolul de instanţă disciplinară în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, Consiliul Superior al Magistraturii nu este o instanţă de judecată în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară.

Sub acest aspect, atât în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul de 5 judecători, s-a reţinut că, atunci când îndeplineşte rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor, Consiliul Superior al Magistraturii este o instanţă extrajudiciară, iar nu o instanţă judecătorească în sensul art. 126 alin. (1) din Constituţie coroborat cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 (Deciziile Curţii Constituţionale nr. 148/2003, nr. 391/2007, nr. 514/2007 şi nr. 788/2007; Deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul de 5 judecători nr. 266/2017, pct. 66; nr. 271/2017, pct. 45; nr. 293/2017, pct. 19; nr. 5/2018, pct. 49 şi nr. 148/2018, pct. 19).

Astfel fiind, dispoziţiile C. proc. civ. nu sunt aplicabile în mod automat şi în integralitatea lor în procedura administrativ-jurisdicţională care se desfăşoară în faţa secţiilor în materie disciplinară ale Consiliului Superior al Magistraturii, ci, în temeiul art. 49 alin. (14) din Legea nr. 305/2022, vin în completarea dispoziţiilor din acest act normativ ce reglementează procedura de soluţionare a acţiunii disciplinare, numai "în măsura în care nu sunt incompatibile" cu această procedură.

Având în vedere specificul acţiunii disciplinare, Înalta Curte constată că dispoziţiile C. proc. civ. referitoare la suspendarea judecăţii nu sunt compatibile cu caracterul special, limitat, urgent al procedurii disciplinare dedus atât din reglementarea unor termene exigente, imperative în care trebuie finalizată procedura disciplinară, (cum sunt cele prevăzute de art. 45 alin. (3), art. 46 alin. (2) şi (3), art. 47 alin. (6), toate din Legea nr. 305/2022), cât şi din legiferarea expresă a unui termen scurt de prescripţie al răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor cuprinsă în art. 53 alin. (2) din Legea nr. 305/2022, norme speciale în raport cu dispoziţiile C. proc. civ.

Procedura disciplinară în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii este prevăzută de art. 49 din lege, după cum mai sus s-a arătat.

Deşi art. 49 alin. (14) din Legea nr. 305/2022 prevede completarea procedurii disciplinare cu dispoziţiile C. proc. civ., aplicabilitatea legii generale este supusă însă limitelor decurgând din tipicitatea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant.

Din interpretarea acestei din urmă dispoziţii legale, rezultă că situaţiile care nu sunt reglementate prin normele speciale aplicabile în această materie, se judecă prin aplicarea prevederilor C. proc. civ. doar o astfel de interpretare exclude posibilitatea ca, într-o cauză, să fie aplicabile concomitent două dispoziţii legale cu privire la aceeaşi materie.

Or, prin încheierea atacată secţia pentru procurori a făcut o interpretare greşită a normelor legale şi infralegale incidente în cauză, deoarece suspendarea acţiunii disciplinare este expres şi limitativ prevăzută de legea specială, respectiv într-un singur caz, şi anume cel prevăzut de art. 47 alin. (3) din Legea nr. 305/2022, dispoziţii legale potrivit cărora "cercetarea disciplinară se suspendă atunci când împotriva judecătorului sau procurorului cercetat s-a dispus punerea în mişcare a acţiunii penale pentru aceeaşi fapta", norme aplicabile şi procedurii disciplinare desfăşurată în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii pe temeiul art. 49 alin. (12) din acelaşi act normativ.

În consecinţă, contrar raţionamentului care a stat la baza pronunţării încheierii atacate, se reţine că dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. nu sunt incidente în cauza dedusă judecăţii, aceste prevederi legale nefiind compatibile cu specificul procedurii disciplinare desfăşurată în faţa secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii vizându-i pe judecători şi procurori.

În egală măsură, Înalta Curte constată şi că între prezenta cauză şi litigiul ce face obiectul dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti nu există o legătură directă, cum a reţinut instanţa disciplinară, pentru că soluţia ce urmează a se da în dosarul mai sus amintit nu are nicio influenţă asupra prezentei cauze, fiind fondate susţinerile recurentei în acest sens.

Din cronologia evenimentelor, instanţa reţine că la 10 martie 2023, procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militată de Apel a emis Ordinul nr. 1, prin care a dispus măsuri de organizare a activităţii Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militară de Apel, precum şi a parchetelor din subordine.

La 13 martie 2023, procurorul cercetat disciplinar a emis Ordinul nr. 18, prin care a dispus ca personalul din cadrul Parchetului Militar de pe lângă Tribunalul Militar Bucureşti să nu dea curs prevederilor Ordinului nr. 1/2023.

Prin rezoluţia din 19 iunie 2023, Inspecţia Judiciară, Direcţia de Inspecţie pentru procurori a dispus începerea cercetării disciplinare prealabile faţă de domnul procuror militar A..

Ulterior, la 28 noiembrie 2023, procurorul cercetat disciplinar a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal acţiunea prin care a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 1 din 10 martie 2023 emis de Procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militată de Apel.

Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 1/2023, fiind emis în regim de putere publică în vederea executării în concret a legii, respectiv a art. 68 alin. (1) şi art. 103 alin. (3) din Legea nr. 304/2022, are natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Astfel, elementul central al regimului juridic al actelor administrative îl reprezintă legalitatea, înţeleasă ca fiind conformarea acestora cu legile adoptate de Parlament, precum şi cu actele administrative cu o forţă juridică superioară, principiul legalităţii în sistemul constituţional actual fiind unul dintre principiile fundamentale ale administraţiei publice.

Prezumţia de legalitate stă la baza întregului edificiu al fundamentării forţei juridice deosebite a actelor administrative, ca acte administrative de autoritate care implică şi executarea lor, precum şi a teoriei regimului juridic administrativ.

În virtutea acesteia, atâta vreme cât fiinţează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi formă prevăzute de lege, obligativitatea respectării lui fiind desprinsă din aceea a respectării legii.

Faptul că ulterior emiterii ordinului, procurorul cercetat disciplinar a solicitat anularea acestuia nu atrage nelegalitatea măsurii dispuse prin acest act administrativ, de vreme ce legalitatea actului se stabileşte în raport de situaţia juridică existentă la data emiterii sale.

Însă, până la anularea actului administrativ în procedura contenciosului administrativ, acesta se bucură de o prezumţie de legalitate, deci de validitate juridică intrinsecă, producând efecte juridice depline (a se vedea în acest sens Decizia nr. 233/2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul de 5 judecători). În plus, procurorul cercetat disciplinar avea posibilitatea de a cere suspendarea efectelor actului administrativ, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză.

Aşadar, Înalta Curte reţine că la momentul la care Ordinul nr. 1/2023 a fost emis de Procurorul general al Parchetului Militar de pe lângă Curtea Militată de Apel beneficia de prezumţie de legalitate; se cuvine a sublinia şi că procurorul cercetat disciplinar a aşteptat aproximativ 8 luni pentru a înregistra acţiunea în anularea actului administrativ, dar a emis Ordinul nr. 18/2023 la doar 3 zile de la data emiterii Ordinului nr. 1/2023.

În concluzie, chiar în eventualitatea în care textul de lege prevăzut de art. 413 alin. (2) din C. proc. civ. ar fi fost compatibil cu prezenta procedură disciplinară, Înalta Curte constată că măsura suspendării cauzei nu s-ar fi impus în prezentul litigiu, pentru considerentele anterior expuse.

Faţă de cele arătate, reţinând că secţia pentru procurori a făcut o interpretare greşită a dispoziţiilor anterior redate, Înalta Curte constată incidenţa în cauză a art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul declarat de Inspecţia Judiciară, va casa încheierea atacată şi va trimite cauza secţiei pentru procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii în vederea continuării judecării acţiunii disciplinare.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta Inspecţia Judiciară împotriva încheierii din 31 ianuarie 2024 pronunţate de secţia pentru procurori în materie disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii în dosarul nr. x/2023.

Casează încheierea atacată şi trimite cauza secţiei pentru procurori în materie disciplinară a Consiliul Superior al Magistraturii în vederea continuării judecării acţiunii disciplinare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2024.