Validity of administrative act motivation via cross-referenced notes and impossibility of corrective measures in public land concession auctions

Şedinţa publică din data de 15 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2021 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat anularea Deciziei nr. 621/6.12.2021 emise de către pârâta Administraţia Domeniilor Statului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de societatea reclamantă A. S.R.L., în contradictoriu cu instituţia pârâtă Agenţia Domeniilor Statului.

S-a dispus anularea Deciziei nr. 621/06.12.2021 emise de către pârâta Administraţia Domeniilor Statului.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâta Agenţia Domeniilor Statului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, în principal casarea în tot a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în secundar casarea în tot a hotărârii şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că hotărârea instanţei de fond nu este motivată, întrucât aceasta nu a indicat motivele pentru care se impune anularea în integralitate a deciziei nr. 621, şi nu doar în parte, exclusiv cu privire la procedura de licitaţie pentru care reclamanta şi-a manifestat interesul de a participa, prin achiziţionarea caietului de sarcini şi depunerea garanţiei de participare. Măsura curţii de apel se resfrânge asupra ofertanţilor participanţi la toate cele 8 proceduri de concesionare anulate.

Totodată, curtea de apel trebuia să indice norma de drept material ce a fost încălcată, atunci când a acceptat susţinerile intimatei în sensul că decizia atacată este afectată de viciul nulităţii, întrucât nu a fost motivată în fapt, ceea ce atrage imposibilitatea efectuării controlului de legalitate de către instanţa superioară.

Pronunţând o hotărâre ale cărei efecte se restrâng nu numai asupra părţilor în litigiu, dar şi asupra tuturor ofertanţilor la cele opt licitaţii cu strigare anulate prin decizia anulată, fără a fi arătate argumentele pentru care se impune o asemenea măsură, instanţa a încălcat dispoziţiile art. 425 lit. b) din C. proc. civ.

A menţionat recurenta că toate criticile subsumate primului motiv de recurs constituie totodată şi critici de nelegalitate în ceea ce priveşte fondul hotărârii atacate.

Instanţa de fond a încălcat normele de drept material incidente în cauză, respectiv dispoziţiile Codului administrativ, întrucât decizia atacată este motivată în drept şi în fapt; totodată, recurenta nu mai putea lua măsuri corective, în sensul publicării anunţului de concesionare în Monitorul Oficial, raportat la stadiul procedurii.

A susţinut recurenta că raţionamentul instanţei de fond este eronat, întrucât, pe de o parte, aceasta acceptă, fără a indica norma de drept material încălcată, criticile părţii potrivit cărora decizia afectată este afectată de viciul nulităţii întrucât nu a fost motivată în fapt. Pe de altă parte, menţionarea în cuprinsul deciziei a prevederilor art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 şi a Notei MADR nr. 239182/03.12.2021 dovedeşte motivarea şi în fapt a actului administrativ atacat.

Din moment de intimata are cunoştinţă de anunţurile din cele două cotidiane indicate în adresa ADS nr. x/07.12.2021, precum şi de cel de pe site-ul agenţiei, iar în art. 3 al deciziei atacate sunt invocate prevederile art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/20198, este evident că încălcările prevederilor legale care afectează procedura de atribuire invocate în preambulul deciziei privesc exclusiv nepublicarea anunţului în Monitorul Oficial.

Recurenta a arătat că a motivat atât în drept, cât şi în fapt considerentele care au condus la luarea deciziei de anulare a licitaţiilor.

Contrar punctului de vedere al părţii adverse, însuşit de instanţa de judecată, recurenta a arătat că nu mai putea adopta măsuri corective, raportat la stadiul procedurii de concesionare.

Astfel, potrivit art. 320 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2009, pentru a fi posibilă acţionarea în acest sens, este prevăzută cerinţa imperativă ca măsurile corective să nu conducă la rândul lor la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311.

Totodată, intimata nu a considerat restituirea garanţiei de participare ca fiind dezavantajoasă din punct de vedere economic sau ca fiind expresia unui formalism excesiv, astfel cum reţine instanţa de fond. Anterior pronunţării sentinţei recurate, reclamanta a solicitat restituirea garanţiei de participare, solicitare soluţionată favorabil de intimată.

A mai arătat recurenta că nu a existat timp fizic efectiv pentru a lua măsura corectivă avută în vedere de curte, întrucât decizia de anulare a procedurii a fost luată la 06.12.2021, a doua zi lucrătoare după comunicare notei MADR, iar licitaţia cu strigare era fixată pentru ziua următoare.

Măsura corectivă avută în vedere de instanţă ar fi condus la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311 din O.U.G. nr. 57/2019, respectiv principiul transparenţei.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală.

În motivare, a arătat intimata că instanţa de fond a indicat pe larg motivele de fapt şi de drept ce au format convingerea sa.

Totodată, niciunul dintre aspectele invocate cu privire la greşita aplicare a legii de către instanţa de fond nu reprezintă motive de nelegalitate, ci apărări noi în recurs ce nu pot fi reţinute.

În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la faptul că actul a fost motivat prin indicarea dispoziţiilor art. 314 din Codul administrativ şi a notei MADR, a apreciat intimata că acestea nu pot fi reţinute, în condiţiile în care indicarea unui temei de drept nu poate constitui motiv de fapt, iar trimiterea la un înscris nu echivalează cu însăşi motivarea actului.

Referitor la posibilitatea recurentei de a adopta măsuri corective, a apreciat intimata că instanţa de fond a efectuat o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 320 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 621/6.12.2021 emise de către pârâta Administraţia Domeniilor Statului, prin care s-a dispus anularea procedurii de atribuire a contractelor de concesiune prin licitaţie cu strigare pentru concesionarea suprafeţelor de teren prevăzute în Anexa actului administrativ, apreciindu-se că au fost încălcate dispoziţiile art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, actul administrativ contestat fiind întemeiat pe dispoziţiile art. 320 din acelaşi act normativ.

Soluţionând cauza, curtea de apel a admis acţiunea reclamantei şi a anulat decizia contestată, pârâta Agenţia Domeniilor Statului declarând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Instanţa de fond a apreciat că acţiunea formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L. este întemeiată, constatând că decizia contestată în prezenta cauză nu este motivată în fapt în sensul că, deşi în cuprinsul acesteia este menţionat drept temei al anularii nerespectarea prevederilor art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, emitenta nu a menţionat ce situaţie de fapt a condus la constatarea incidenţei respectivelor prevederi legale.

Din analiza înscrisurilor depuse la dosar de către pârâtă, precum şi a susţinerilor din cuprinsul întâmpinării, judecătorul fondului a arătat că se poate trage concluzia că pârâta a avut în vedere, la emiterea Deciziei nr. 621/6.12.2021, Nota privind verificările preliminare referitoare la licitaţiile organizate de ADS programate în luna decembrie 2021 prin care s-a constatat, în urma verificării modului în care a fost efectuată publicitatea privind licitaţiile publice cu vânzare, că nici o documentaţie nu conţine dovada efectuării publicităţii în Monitorul Oficial.

A apreciat instanţa de fond că aceasta nu suplineşte obligaţia organului administrativ de a realiza o motivare completă în fapt şi în drept şi, din acest motiv, Decizia nr. 621/6.12.2021 este afectată de viciul nulităţii, soluţie neîmpărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte reţine că motivarea actului administrativ implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicaţii şi, deci, motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere.

De altfel, din analiza jurisprudenţei comunitare rezultă că elementul fundamental al caracterului suficient al motivării actului administrativ este cel al legalităţii. Conform judecătorului comunitar, este suficientă motivarea care arată aplicarea legilor în vigoare în momentul adoptării actului şi care este capabilă să explice soluţia aleasă de administraţie. Pentru a aprecia îndeplinirea obligaţiei de motivare, trebuie întotdeauna să existe cel puţin un început de motivare, pentru că motivarea poate fi completată în faţa judecătorului. Ceea ce este important este că judecătorul are puterea să-şi exercite ex officio controlul său asupra obligaţiei de motivare, precum şi asupra caracterului suficient al acesteia.

Astfel, în jurisprudenţa comunitară s-a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995) şi astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greşită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor, mai mult decât atât, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969) şi o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicţional (cauza C - 509/1993).

În ceea ce priveşte maniera de motivare a actelor administrative, modalitatea de prezentare în cuprinsul actelor administrative a motivelor esenţiale şi trimiterea, pentru detaliere sau descriere, la alte acte, este des uzitată în practica organelor administrative şi confirmată, pentru situaţii justificate, de jurisprudenţă. Aceasta deoarece, prin norma de trimitere, actul la care se face referire se înglobează, în această modalitate, în actul administrativ de referinţă.

De altfel, această abordare a fost dezvoltată şi în jurisprudenţa franceză administrativă a Consiliului de Stat, în care, reţinându-se că în orice situaţie, chiar şi când există o putere de apreciere foarte largă a administraţiei publice, totuşi această putere "este supusă controlului minimal al erorii de drept în motivare, la un control al inexactităţii materiale a faptelor şi al deturnării de putere " (CE 10 mai 1912, Abbe Bouteyre; 8 decembrie, Delle Pasteau etc), iar în acest scop se vor cere cel puţin "ansamblul documentelor în baza cărora a fost luată măsura".

În cazul de faţă, Înalta Curte reţine că actul contestat este motivat în fapt şi în drept. Chiar dacă motivarea acestuia este succintă, instanţa apreciază că este suficientă având în vedere că se completează cu nota nr. x/03.12.2021 a Direcţiei Generale Control, Antifraudă şi Inspecţii privind verificările preliminare referitoare la licitaţiile organizate de Agenţia Domeniilor Statului organizate în luna decembrie 2021, menţionată în preambulul deciziei contestate.

Prin urmare, contrar suţinerilor reclamantei şi în acord cu criticile autorităţii pârâte, Decizia nr. 621/6.12.2021 este motivată, cuprinzând argumentele de fapt şi de drept ce au dus la emiterea acesteia.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, s-a reţinut prin sentinţa atacată faptul că pârâta, prin emiterea Deciziei nr. 621/6.12.2021, a realizat o incorectă aplicare a dispoziţiilor din Codul administrativ care reglementează concesionarea bunurilor proprietate publică.

Astfel, potrivit art. 314 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, licitaţia se iniţiază prin publicarea unui anunţ de licitaţie de către concedent în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală, pe pagina sa de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicaţii electronice.

A reţinut instanţa de fond că, din interpretarea acestor prevederi legale, rezultă că obligaţia publicării revine concedentului, respectiv pârâtei, care prin anularea procedurii de licitaţie nu a făcut decât să îşi invoce propria culpă cu consecinţe asupra subiectelor de drept care au manifestat intenţia de a participa la procedura de concesionare.

Judecătorul fondului a apreciat că pârâta, dispunând anularea procedurii de atribuire, nu a ţinut cont de prevederile art. 320 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv:

"(1) Prin excepţie de la prevederile art. 319 alin. (20), concedentul are dreptul de a anula procedura pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, dacă ia această decizie înainte de data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire şi anterior încheierii contractului, în situaţia în care se constată încălcări ale prevederilor legale care afectează procedura de atribuire sau fac imposibilă încheierea contractului.

(2) În sensul prevederilor alin. (1), procedura de atribuire se consideră afectată în cazul în care sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiţii:

a) în cadrul documentaţiei de atribuire şi/sau în modul de aplicare a procedurii de atribuire se constată erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor prevăzute la art. 311;

b) concedentul se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute la art. 311."

Aşadar, a concluzionat instanţa de fond, pentru a fi anulată procedura, trebuia să fie întrunită şi condiţia cumulativă ca pârâta să fie în imposibilitatea de a adopta măsuri corective. Or, dat fiind faptul că procedura de atribuire parcursese doar fazele incipiente ale achitării contravalorii caietului de sarcini, depunerii garanţiei de participare şi publicării anunţului de licitaţie într-un cotidian de circulaţie naţională, fără a fi desemnat un câştigător al licitaţiei, a apreciat instanţa de fond că nimic nu o împiedica pe pârâtă să adopte soluţia practică de a proceda la publicarea anunţului şi în Monitorul Oficial al României cu consecinţa derulării în continuare a procedurii potrivit normelor legale.

Instanţa de control judiciar reţine că sunt fondate criticile recurentei-pârâte sub acest aspect, în sensul că, potrivit art. 320 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 57/2009, pentru a fi posibilă acţionarea în sensul avut în vedere de instanţa de fond, este prevăzută cerinţa imperativă ca măsurile corective să nu conducă la rândul lor la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311.

Astfel, se constată că nu exista timpul fizic necesar pentru a lua măsura corectivă, având în vedere că decizia de anulare a procedurii a fost luată la 06.12.2021, respectiv a doua zi lucrătoare după comunicare notei MADR, iar licitaţia cu strigare era fixată pentru ziua următoare, respectiv 07.12.2021.

Prin urmare, este fondată critica recurentei în sensul că măsura corectivă avută în vedere de instanţa de fond ar fi condus la încălcarea principiilor prevăzute de art. 311 din O.U.G. nr. 57/2019, respectiv principiul transparenţei.

Totodată, Înalta Curte reţine că reclamanta avea posibilitatea de a solicita restituirea garanţiei de participare şi contravaloarea caietului de sarcini, demers efectuat de parte, aşa cum rezultă din dovada aflată la dosar recurs.

În atare condiţii, nu se probează vătămarea invocată de reclamantă a fi produsă prin actul administrativ contestat în cauză, în sensul dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Găsind întemeiat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu este utilă analizarea argumentelor subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. invocate de recurenta-pârâtă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenţia Domeniilor Statului împotriva sentinţei nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenţia Domeniilor Statului împotriva sentinţei nr. 55/2022 din 31 martie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 februarie 2024.