Scope of competence for technical accreditation standards in gambling equipment compliance and prohibition of adding restrictive conditions in administrative orders.

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021 reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc (ONJN) a solicitat anularea parţială a Ordinului nr. 86/17.06.2021 al Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc privind modificarea şi completarea anexei la Ordinul Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României Partea a I-a, nr. 645 din 30 iunie 2021.

A precizat în mod expres că solicită anularea parţială a actului administrativ menţionat, mai precis a conţinutului articolului I pct. 1 care modifică şi completează Anexa la Ordinul preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 6 ianuarie 2021, respectiv capitolul I secţiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziţia 2, în ceea ce priveşte efectele asupra reclamantei - Organism de Evaluare a Conformităţii (OEC) licenţiată clasa a II-a de ONJN.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 3 din data de 11 ianuarie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 3 din data de 11 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

1. Hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază [art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.

Recurenta reclamantă susţine că instanţa de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că "acreditarea trebuie sa fie deţinută în domeniul jocurilor de noroc", în măsura în care această condiţie nu este prevăzută expres în actele normative de nivel superior care reglementează jocurile de noroc (O.U.G. nr. 77/2009 şi H.G. nr. 111/2016), nu a existat şi nu există nici în prezent o Schemă de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc emisă/publicata de RENAR, iar pentru conformarea OEC la acesta nouă condiţie introdusă de Ordinul 86/2021 contestat, nu s-a acordat un termen de conformare.

Instanţa de fond a omis să analizeze că, în fapt, îndeplinirea condiţiei impusă de Ordinul contestat este imposibilă raportat la situaţia concretă din ţara noastră de la data apariţiei Ordinului până în prezent, şi fără existenţa unui termen de conformare.

2. Hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ..]:

Prima critică are în vedere faptul că Ordinul contestat "adaugă la lege" respectiv la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. A susţinut că H.G. nr. 111/2016 prevede [la art. 149 alin. (2) lit. h)] doar faptul că OEC trebuie să "deţină cel puţin una dintre acreditările ISO 17025 sau ISO 17020", iar Ordinul Preşedintelui ONJN nr. 404/2020, prevede (în Anexa la Ordin capitolul I secţiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziţia 2) că OEC trebuie să fie "acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, şi pe baza standardelor armonizate publicate în jurnalul Oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc pe care le solicită", în timp ce Ordinul contestat al Preşedintelui ONJN nr. 86/2021, prevede (la articolul I pct. 1) că OEC trebuie să fie "acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, conform standardelor ISO 17020 şi/sau ISO 17025 pentru activităţile de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc pe care le efectuează".

Consideră că cele două acte normative erau mai mult decât suficiente pentru ca subiecţii de drept să cunoască întinderea drepturilor şi obligaţiilor specifice, şi, cu toate acestea, ONJN emite un act suplimentar prin care modifică într-un mod extrem de prejudiciabil o condiţie stabilită în normele de aplicare a ordonanţei.

Un alt motiv de nelegalitate ignorat complet de instanţa de fond îl constituie impunerea, prin actul contestat, a unei condiţii imposibil de îndeplinit pentru subiecţii de drept cărora Ii se adresează.

Condiţia restrictivă impusă prin actul contestat, şi anume deţinerea unei anumite acreditări în domeniul specific al jocurilor de noroc, nu poate fi îndeplinită, din punct de vedere obiectiv, de subiecţii cărora li se adresează.

Această situaţie este cauzată de inexistenţa unei Scheme de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc emisă/publicată de RENAR, rezultatul imediat fiind acela că recurentei i-a fost suspendată pentru o perioadă de mai bine de 30 de zile de către Comitetul de Supraveghere al ONJN (prin Decizia nr. 1885/29.09.2021 a Comitetului de Supraveghere a Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc), pe motiv că nu deţinea acreditare ISO 17025 sau ISO 17020 în domeniul reglementat specific al jocurilor de noroc. Pentru a îndeplini această condiţie, recurenta trebuie să se acrediteze ISO 17025 şi/sau ISO 17020 în domeniul specific al jocurilor de noroc, la Organismul Naţional de Acreditare din România - RENAR, dar acest lucru nu este posibil (de la data apariţiei normei legale din anul 2015 şi până în prezent) deoarece nu a fost avizată de ONJN şi nu este publicată de RENAR, nici la acest moment, Schema de acreditare în domeniul reglementat specific mijloacelor de jocuri de noroc.

Precizează că una dintre modificările importante introduse prin Ordinul 86/17.06.2021 constă în eliminarea perioadei de tranziţie pentru conformarea la noile cerinţe, respectiv aceea de 12 luni de la data publicării regulamentului (schemei) de acreditare în domeniul specific. Acest fapt a permis ONJN să dispună suspendarea activităţii reclamantei prin Decizia nr. 1885/29.09.2021.

Având în vedere toate motivele expuse, solicită admiterea recursului şi, făcând aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., să se dispună casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei.

4. Apărările formulate în cauză.

În cauză s-a formulat întâmpinare de intimatul-pârât Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc, care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

Prin răspunsul la întâmpinare depus la dosar la data de 20.04.2022, recurenta reclamantă a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 09 mai 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Ordinul nr. 86/17.06.2021 al Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc privind modificarea şi completarea anexei la Ordinul Preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României Partea a I-a, nr. 645 din 30 iunie 2021.

Prevederile din cuprinsul ordinului, criticate de către reclamantă, au următorul cuprins:

"Articolul I

Anexa la Ordinul preşedintelui Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc nr. 404/2020 privind aprobarea Condiţiilor minime tehnice de verificare a mijloacelor de joc, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 6 ianuarie 2021, se modifică şi se completează, după cum urmează:

1. La capitolul I secţiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziţiile 2 şi 9 se modifică şi vor avea următorul cuprins:

2. este acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008, conform standardelor ISO 17020 şi/sau ISO 17025 pentru activităţile de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc pe care le efectuează;".

Capitolul I secţiunea a 2-a punctul 4 subpunctul 4.1, poziţia 2 din Anexa la Ordinul nr. 404/2020 avea, anterior modificării prin Ordinul nr. 86/2021, următorul conţinut:

"Este acreditat în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008 si pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene care corespund sarcinilor de evaluare a conformităţii mijloacelor de joc pe care le solicită; ".

Prin urmare, Înalta Curte constată că, prin prevederile contestate ale Ordinului nr. 86/2021, au survenit următoarele modificări:

- expresia:

"pe baza standardelor armonizate publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene" s-a modificat în sens explicit, prin exprimarea concretă a standardelor, respectiv cele două standarde ISO: ISO 17020 şi/sau ISO 17025;

- sintagma:

"care corespund sarcinilor de " s-a înlocuit cu "pentru activităţile de";

- sintagma:

"pe care le solicită’’ s-a înlocuit cu "pe care le efectuează".

Recurenta reclamanta a considerat că, prin Ordinul nr. 86/2021, s-au impus condiţii suplimentare pentru desfăşurarea activităţii Organismelor de Evaluare a Conformităţii (OEC) licenţiate clasa a 2-a, emitentul actului neavând o astfel de competenţă, ci doar de reglementare a unei proceduri tehnice care să permită desfăşurarea acestei activităţi.

Acţiunea sa a fost respinsă, prima instanţă apreciind ca fiind temeinic şi legal actul administrativ contestat.

Hotărârea instanţei de fond a fost recurată de reclamanta S.C. A. S.R.L..

Analizând criticile aduse sentinţei recurate, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurentă.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Totodată, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Europene pentru Drepturile Omului, un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate" de către instanţa sesizată. Aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (hotărârea din 28.04.2005 din Cauza Albina împotriva României, hotărârea din 15.03.2007 din Cauza Gheorghe împotriva României).

Tot în jurisprudenţa sa privind încălcările aduse art. 6 par. 1 din Convenţie, Curtea a statuat că, în general, instanţelor naţionale nu le incumbă o obligaţie de a furniza în motivările hotărârilor lor răspunsuri detaliate pentru fiecare argument ridicat de către părţile implicate in litigii (hotărârea din Cauza Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, hotărârea din Cauza Perez împotriva Franţei).

De altfel, recurenta, în susţinerea acestui motiv de casare, a susţinut că instanţa de fond nu motivează care au fost considerentele pentru care a considerat că "acreditarea trebuie sa fie deţinută în domeniul jocurilor de noroc".

Contrar susţinerilor recurentei, rezultă din cuprinsul sentinţei recurate că curtea de apel a reţinut următoarele: dispoziţiile art. 149 alin. (2) lit. h) punctul i) din Normele metodologice, reluate în cuprinsul art. 4 punctul 4.1, subpunctul 2 din Ordinul nr. 404/2020 şi ulterior în cuprinsul Ordinului nr. 86/2021 nu pot fi interpretate decât în sensul că acreditarea trebuie să fie deţinută în domeniul jocurilor de noroc, fiind inacceptabil ca o acreditare obţinută într-un alt domeniu să poată fi folosită pentru verificarea maşinilor, instalaţiilor, dispozitivelor, meselor de jocuri de noroc şi al altor mijloace de joc .

Având în vedere şi aceste considerente, Înalta Curte constată că sentinţa recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea sunt în parte similare cu susţinerile părţii adverse sau o nemulţumesc pe recurentă.

În acest context, este de observat şi că judecătorul fondului a analizat cauza sub toate aspectele relevante, iar neînsuşirea de către instanţa de judecată a argumentelor unei părţi nu echivalează cu faptul că "hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază" pentru a se putea constata incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), recurenta a susţinut că Ordinul contestat depăşeşte limitele de competenţă stabilite prin prevederea din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, care mandatează ONJN, să stabilească condiţiile minime tehnice, conform prevederilor art. 1 alin. (4), respectiv "adaugă la lege" raportat la prevederea din H.G. nr. 111/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009, încălcând astfel prevederile Legii nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speţă, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menţionat reprezintă o reluare a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actele administrative contestate, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către instanţa de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Astfel, aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, prin adoptarea Ordinului nr. 86/2021 nu au fost impuse condiţii tehnice care să conducă la schimbarea obiectului vizat ori care să adauge specificaţii sau cerinţe noi ori specificaţii mai stricte, iar condiţiile de licenţiere a organismelor de evaluare a conformităţii, în ceea ce priveşte activitatea lor de evaluare a mijloacelor de joc, sunt prevăzute de Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc.

Cerinţa de a deţine acreditarea conform standardului ISO 17020 şi/sau ISO 17025 este prevăzută în mod expres de art. 149 alin. (2) lit. h) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 aprobate prin H.G. nr. 111/2016:

"În funcţie de specificul activităţii, operatorii economici care desfăşoară activităţi conexe în domeniul jocurilor de noroc în România, alţii decât furnizorii de reţele şi servicii de comunicaţii electronice, astfel cum sunt ei definiţi în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 111/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 140/2012, cu modificările şi completările ulterioare, vor îndeplini următoarele cerinţe specifice astfel:

h) organismele de evaluare a conformităţii:

(i) operatorul economic va face dovada că deţine cel puţin una dintre următoarele certificări ISO: ISO 17025, ISO 17020;"

Prin urmare, sunt nefondate susţinerile recurentei potrivit cărora ar exista o dublare a unei norme de punere în practică, a unei alte norme de nivel superior. Ordinul Preşedintelui O.NJ.N. nr. 86/2021 nu a modificat substanţial dispoziţiile Ordinului 404/2020 si nu a introdus condiţii mai restrictive pentru desfăşurarea activităţii, scopul actului normativ fiind exclusiv de a clarifica unele dintre dispoziţii, fără ca prin aceasta să fie denaturat scopul actului normativ.

Prin a doua critică adusă de recurentă la acest punct, aceasta a susţinut că instanţa de fond a ignorat că prin actul contestată a fost impusă o condiţie imposibil de îndeplinit pentru subiecţii de drept cărora li se adresează, respectiv deţinerea unei anumite acreditări în domeniul specific al jocurilor de noroc.

Raportat la aceste critici, Înalta Curte reţine că privesc o etapă vizând punerea în executare a actului contestat, iar nu emiterea sa valabilă, astfel că excedează sferei de analizare a legalităţii actului administrativ.

De altfel, aşa cum s-a arătat mai sus, nu Ordinul nr. 86/2021 a prevăzut în sarcina organismelor de evaluare obligaţia deţinerii acreditării, ci aceasta a fost prevăzută de art. 149 alin. (2) lit. h) punctul i) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.U.G. nr. 77/2009, adoptată în 2016.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 3 din 11 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 ianuarie 2023.