Valuation of indirect administrative costs in EU-funded projects based on pending litigation status of direct expenses

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2017 la data de 31.01.2017, reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, a solicitat anularea Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.10.2016, anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. OI/2293/16.12.2016, precum şi obligarea pârâtului la recalcularea cheltuielilor indirecte de administraţie, raportat la valoarea cheltuielilor eligibile rezultate în urma definitivării procedurilor judiciare.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 496 din 10 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, s-a dispus anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.10.2016 şi a Deciziei nr. OI/2293/16.12.2016 în soluţionarea contestaţiei, acte emise de către pârât. S-a respins în rest cererea reclamantei şi a fost obligat pârâtul la plata sumei de 300 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 496 din 10 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerul Educaţiei, invocând incidenţa motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond s-a pronunţat în cauză fără a avea în vedere prevederile art. 3 alin. (3) şi (5) din Contractul de finanţare x, dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, H.G. nr. 759/11,072007, Ghidul Solicitantului - Condiţii generale, Ghidul Solicitantului - Condiţii specifice aferent cererii de propuneri de proiecte de grant nr. 156 şi Instrucţiunea nr. 103/18.03.2015.

Astfel, a aratat că OIPOSDRU-MENCS este autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene organizată în cadrul Ministerului Educaţiei, conform prevederilor art. 10 din H.G. nr. 369/2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi că, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare, a dispus verificarea administrativă a aspectelor menţionate în Suspiciunea de neregulă înregistrată la OIPOSDRU-MENCS cu nr. x/24.08.2016 şi la AM POSDRU nr. 73361/26.08.2016.

În urma verificării administrative a suspiciunii de neregulă menţionată, s-au constat depăşiri ale procentelor eligibile pentru cheltuielile generale de administraţie. Cheltuieli generale de administraţie, aferente proiectului, totalizează la nivelul Cererilor de rambursare nr. x valoarea de 95.423,85 RON. Valoarea cheltuielilor directe la nivelul proiectului este de 635.626,32 RON şi a cheltuielilor de tip FEDR este de 73.033,81 RON. Valoarea corectă a cheltuielilor generale de administraţie, aferente proiectului este de 84.388,88 RON. La momentul emiterii titlului de creanţă concretizat în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare în cadrul obiectivul convergenţă cu nr. x/IO.10.2016, s-a constatat depăşirea valorii corecte a cheltuielilor generale de administraţie cu suma de 11.034,97 RON reprezentând 1.96%, impactul financiar al constatărilor menţionate asupra cheltuielilor solicitate la rambursare şi validate, fiind de 11.034.97 RON.

Conform prevederilor Ghidului Solicitantului - Condiţii generale POSDRU 2013, cheltuielile indirecte/cheltuieli generale de administraţie se vor încadra într-un anumit procent din total cheltuieli directe, mai puţin cheltuielile de tip FEDR, care va fi stabilit în Ghidul solicitantului Condiţii specifice. Conform Ghidului solicitantului - Condiţii specifice aferent cererii de propuneri de proiecte de grant nr. 156 Programe de studii mai bune pentru studenţi şi piaţa muncii, Procentul corespunzător cheltuielilor indirecte/cheltuieli generale de administraţie este de maxim 15%, prin urmare pentru proiectul x,2/G/136302, procentul eligibil în cazul acestor tipuri de cheltuieli este de maxim 15%, mai puţin cheltuielile de tip FEDR. Având în vedere art. 8.11 din Instrucţiunea 103/18.03.2016, pct. 4, valoarea cheltuielilor indirecte/cheltuieli generale de administraţie se va raporta la valoarea totală a cheltuielilor directe validate din care se scad cheltuielile de tip FEDR.

Faţă de obligarea la recalcularea cheltuielilor generale de administraţie, raportat la valoarea cheltuielilor eligibile rezultate în urma definitivării procedurilor judiciare, recurenta-pârâtă a menţionat că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 66/2011, titlul de creanţă trebuie să redea starea de fapt şi de drept, dar şi decizia echipei de control bazate pe constatările din momentul întocmirii procesului-verbal care nu poate fi condiţionat de activităţile ulterioare receptării acestuia.

Recurenta-pârâtă a criticat raţionamentul instanţei de fond, susţinând că este lipsit de temei legal, întrucât titlul de creanţă este oglinda celor constatate de echipa de control la momentul efectuării controlului, neputând cuprinde acţiuni ale debitorului ulterioare controlului în cauză, iar pe de altă parte, imposibilitatea determinării cheltuielilor directe efectuate de către intimata-reclamantă, echivalează cu inexistenţa unei linii de audit pentru respectivele cheltuieli, sarcina asigurării unei piste de control a respectivelor sume, conform contractului de finanţare, revenea beneficiarului finanţării, iar inexistenţa unei linii de audit pentru respectivele cheltuieli, are ca efect invalidarea acestor cheltuieli (art. 5 din contractul de finanţare), sancţiune care ar fi mai dură decât măsura adoptată prin titlul de creanţă a cărui anulare o solicită reclamanta Universitatea Politehnică Timişoara.

Ca atare, recurenta-pârâtă a considerat că în dezbaterea Deciziei nr. 0I/2176/ES/18.11.2016 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă înregistrat sub nr. x/10.10.2016, nu se pot avea în vedere rezultatele contestării de către reclamantă a sumelor solicitate, şi care au făcut obiectul dosarelor nr. x/2015 aferent cererii de rambursare nr. x, nr. 9549/30/2015 aferent cererilor nr. x şi 3, nr. 5691/30/2016 (devenit în urma casării cu trimitere spre competentă soluţionare Curţii de Apel Timişoara în primă instanţă nr. 1097/59/2018) aferent cererii nr. x, nr. 1591/59/2016 aferent cererii nr. x şi nr. 1592/59/2016 aferent cererii nr. x în urma soluţionării definitive a acţiunilor obiect al acestor dosare, instanţa dând câştig de cauză reclamantei, întrucât la data emiterii titlului de creanţă, menţionatele rezoluţii de câştig a respectivelor cauze.

În consecinţă, privitor la Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat în cauză, recurenta-pârâtă a considerat că în mod neîntemeiat şi pentru motive intervenite ulterior emiterii titlului de creanţă, instanţa de fond a constatat că a fost emis nelegal şi că se impune anularea acestuia. Împrejurarea că la momentul emiterii titlului de creanţă respectivele cheltuielile au fost apreciate ca neeligibile, iar ulterior emiterii respectivului titlu de creanţă au intervenit acele hotărâri judecătoreşti care au dat câştig de cauză reclamantei pe alte segmente ale finanţării, nu poate constitui un argument în sprijinul netemeiniciei titlului de creanţă contestat, OI POCU ME fiind în drept să stabilească şi să recupereze sumele nelegal plătite oricând în cadrul termenului de prescripţie a dreptului de a stabili creanţele bugetare rezultate din nereguli.

În ceea ce priveşte eventuale dispoziţii ale instanţei, privind unele pretenţii pecuniare, recurenta-pârâtă a învederat că Direcţia OIPOCU din cadrul Ministerul Educaţiei, este autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene organizată în cadrul Ministerului Educaţiei, conform prevederilor art. 10 din H.G. nr. 369/2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei, cu modificările şi completările ulterioare, iar atributele legale funcţionale ale OI POCU ME sunt trasate prin Acordul de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman 2014 - 2020.

A mai arătat recurenta-pârâtă că în cadrul Direcţiei Generale AMPOSDRU funcţionează Unitatea de Plată FSE(UPFSE), cu responsabilităţile prevăzute în legislaţia naţională. OI POCU ME este constituită la nivel de Direcţie în cadrul ME, neavând atribut de ordonator de credite, în îndeplinirea Acordului de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman încheiat în data de 20.04.2017, acord care a stabilit atribuţiile funcţionale ale OI POCU ME. Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării (OI POCU ME), conform Acordului de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman încheiat în data de 20.04.2017, are funcţii de monitorizare, AM POSDRU/DGPECU având conform ambelor acorduri, "atribut exclusiv" de a aproba, dispune şi efectua plăţi. UP FSE este responsabilă de transferarea către beneficiari a sumelor de prefinanţare, cofinanţare alocate de la bugetul de stat, a sumelor din asistenţa financiară nerambursabilă de la Uniunea Europeană şi a sumelor pentru acoperirea plăţii taxei pe valoare adăugată aferentă cheltuielilor eligibile efectuate în cadrul proiectelor finanţate din FSE, precum şi către contractori a sumelor aferente finanţării proiectelor de asistenţă tehnică, după caz.

Ca atare, recurenta-pârâtă a considerat că instanţa de fond nu putea dispune legal în sarcina OI POCU ME, efectuarea de plăţi, cu orice titlu ar fi acestea, în lipsa unei prerogative/unui atribut legal al OI POCU ME în sensul efectuării de plăţi, întrucât într-o atare situaţie, OI POCU ME nu poate da curs unei dispoziţii/solicitări în sensul menţionat, fiind doar organism de evaluare/monitorizare.

Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman (OI POCU) funcţionează la nivel de direcţie în cadrul Ministerului Educaţiei şi nu are atribut de ordonator de plăţi, obiectul său de activitate fiind limitat la Acordul de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman, încheiat în data de 20.04.2017.

Astfel, conform Acordului de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020, DG PECU fost AM POSDRU are în mod exclusiv atributul de aprobare şi efectuare plăţi. Efectuarea plăţilor privind sumele angajate în proiectele cu finanţare FES (POSDRU; POCU etc), nefiind delegate altor organisme cu rol de evaluare/monitorizare a proiectelor, sunt atribute exclusive ale AM şi DG PECU, constituite ca structuri în cadrul MIPE.

Finanţatorul/reprezentantul finanţatorului, conform contractului de finanţare, este AM POCU, cel care îşi asumă calitatea pasivă în ceea ce priveşte efectuarea plăţilor conform contractului de finanţare înregistrat x/19.05.2014.

În consecinţă, recurenta-pârâtă a apreciat că în ceea ce priveşte litigiile în care este pusă în discuţie vreo pretenţie a beneficiarului finanţării, cu privire la plăţi aferente proiectului, datorită faptului că în cauză, fiind vorba de pretenţii cu izvorul în raportul juridic de finanţare - conform contractului de finanţare semnat de reclamantă, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât MIPE, fapt argumentat şi de dispoziţiile art. 9 H.G. nr. 26/2017 actualizată şi art. 10 H.G. nr. 369/2021. OI POCU ME, actualmente, funcţionează conform prevederilor Acordului de delegarea a unor operaţiuni POCU şi este în imposibilitate instituţională de a da curs pretenţiilor reclamantei, conform pct. III alin. (3) fila x din Acordul de delegare a anumitor atribuţii privind implementarea Programului Operaţional Capital Uman 2014 - 2020, intervenit la data de 20.04.2017.

Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a reiterat faptul că OI POCU nu a reprezentat vreodată şi nici nu reprezintă MIPE-DGPECU (Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Proiecte Europene Capital Uman, instituţie distinctă faţă de Ministerul Educaţiei) în relaţia contractuală de finanţare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Universitatea Politehnică Timişoara a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii recursului arătând că motivele invocate nu se încadrează în motivele de nelegalitate pentru care legiuitorul permite formularea căii extraordinare de atac.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca netemeinic considerând că instanţa de fond în mod just a reţinut că debitul nu a fost corect stabilit, deoarece pentru a stabili suma aferentă procentului de 15% din totalul cheltuielilor directe, mai puţin FEDR, este necesar a se stabili totalul cheltuielilor directe aferente proiectului.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 09 februarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerul Educaţiei este nefondat, pentru considerentele prezentate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte situaţia de fapt care a generat litigiul dintre părţi, Înalta Curte reţine că reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara, în calitatea de beneficiar al contractului de finanţare x, a depus un număr de 16 cereri de rambursare şi 6 cereri de plată, unele admise de către pârâtă, altele respinse.

Reclamanta a contestat în instanţă respingerea sumelor solicitate, fiind formate următoarele dosare: nr. x/2015 aferent cererii de rambursare nr. x, nr. 9549/30/2015 aferent cererilor nr. x şi 3, nr. 5691/30/2016 (devenit în urma casării cu trimitere spre competentă soluţionare Curţii de Apel Timişoara în primă instanţă nr. 1097/59/2018) aferent cererii nr. x, nr. 1591/59/2016 aferent cererii nr. x şi nr. 1592/59/2016 aferent cererii nr. 10.

În urma soluţionării definitive a acţiunilor care au făcut obiectul acestor dosare, cererile reclamantei au fost admise, pârâta fiind obligată la rambursarea către reclamantă a sumelor declarate neeligibile prin actele contestate în acele dosare, aferente cererilor de rambursare şi de plată.

În prezenta cauză, pârâtul a analizat cererea de rambursare nr. x suplimentară, aferentă proiectului x şi a constatat la nivelul execuţiei bugetare o depăşire a procentului de 15% din totalul cheltuielilor directe validate, mai puţin cheltuielile de tip FEDR, fiind întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.10.2016 prin care s-a stabilit în sarcina Universităţii Politehnica Timişoara un debit în valoare totală de 10.814,27 RON.

Prin cererea introductivă, reclamanta a contestat atât Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.10.2016, cât şi Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. x/16.12.2016, solicitând anularea acestora şi obligarea pârâtului la recalcularea cheltuielilor indirecte de administraţie, raportat la valoarea cheltuielilor eligibile rezultate în urma definitivării procedurilor judiciare.

Prima instanţă a admis în parte acţiunea formulată de reclamantă şi a anulat actele emise de pârâtă reţinând că sunt nelegale deoarece, pentru a determina încadrarea sau neîncadrarea cheltuielilor indirecte/cheltuieli generale de administraţie în procentul de 15 % din total cheltuieli directe, mai puţin cheltuielile de tip FEDR, trebuie mai întâi stabilit totalul cheltuielilor directe aferente Proiectului, astfel cum prevede Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale POSDRU 2013. S-a respins în rest cererea reclamantei şi a fost obligat pârâtul la plata sumei de 300 RON cheltuieli de judecată.

Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe şi constată că soluţia a fost pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, recurenta-pârâtă critică faptul că instanţa de fond, atunci când a analizat legalitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor, nu s-a raportat la momentul emiterii acestuia, ci la motive intervenite ulterior emiterii titlului de creanţă, respectiv la hotărârile judecătoreşti în care reclamanta a avut câştig de cauză pe alte segmente de finanţare. În opinia sa, aceste aspecte nu pot constitui un argument în sprijinul netemeiniciei titlului de creanţă contestat, OI POCU ME fiind în drept să stabilească şi să recupereze sumele nelegal plătite oricând în cadrul termenului de prescripţie a dreptului de a stabili creanţele bugetare rezultate din nereguli.

Contrar acestor critici, instanţa de control judiciar reţine că potrivit Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale POSDRU 2013, "cheltuielile indirecte/cheltuieli generale de administraţie se vor încadra într-un anumit procent din total cheltuieli directe, mai puţin cheltuielile de tip FEDR, respectiv maxim 15%." Or, la momentul emiterii procesului-verbal contestat nr. OI/8790/10.10.2016, nu se putea determina în mod cert totalul cheltuielilor directe aferente Proiectului, în condiţiile în care intimata-reclamanta contestate o parte din sumele care nu fuseseră aprobate la plată, inclusiv pe cale judiciară, încă din anul 2015 (dosarele nr. x/2015 şi nr. y/2015 ale Tribunalului Timiş, secţia contencios administrativ şi fiscal).

Faptul că ulterior emiterii titlului de creanţă au intervenit hotărâri judecătoreşti care au dat câştig de cauză intimatei-reclamante pe alte segmente ale finanţării, constituie un argument în plus în sprijinul nelegalităţii procesului-verbal contestat, fiind anulate acte care au stat la baza emiterii acestuia.

În concret, aşa cum reiese din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.10.2016, la stabilirea debitului, recurenta-pârâtă a avut în vedere inclusiv valoarea de 95.432,85 RON aferentă proiectului la nivelul cererilor de rambursare nr. x, o parte din aceste cereri făcând obiectul dosarelor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, astfel cum s-a specificat anterior în considerentele prezentei decizii.

Printr-o a doua critică de nelegalitate, recurenta-pârâtă a arătat că, în ceea ce priveşte pretenţiile pecuniare ale intimatei-reclamante, instanţa de fond nu putea dispune legal în sarcina IO POCU ME efectuarea de plăţi, cu orice titlu ar fi aceste, întrucât acesta are doar atribuţii privind implementarea şi monitorizarea programului, nu şi atribuţii de ordonator de credite.

Din considerentele şi dispozitivul hotărârii recurate, rezultă că instanţa de fond a obligat-o pe recurenta-pârâtă la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 300 RON.

Prin urmare, odată constatată legalitatea soluţiei pronunţate de instanţa de fond, respectiv nelegalitatea actelor emise de recurenta-pârâtă, Înalta Curte reţine că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ., potrivit căruia partea care a pierdut procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să plătească acesteia cheltuieli de judecată.

Cât priveşte subsidiarul celei de-a doua critici de nelegalitate, respectiv faptul că finanţatorul/reprezentantul finanţatorului, conform contractului de finanţare, este AM POCU, acesta fiind şi cel care îşi asumă calitatea pasivă în ceea ce priveşte efectuarea plăţilor conform contractului de finanţare înregistrat x/19.05.2014, Înalta Curte constată că nu a fost invocată în faţa primei instanţe o eventuală excepţie a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerul Educaţiei, astfel că, analizarea acestei excepţii direct în faza procesuală a recursului nu este posibilă.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că nu se impune casarea sentinţei recurate, în raport de criticile de nelegalitate formulate de recurenta-pârâtă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurenta-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei împotriva sentinţei civile nr. 496 din 10 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.