Pension point challenge to emergency ordinance rejected as inadmissible under separation of powers.

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi la data de 17.11.2021 sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea nerespectării legii privind majorarea punctului de pensie cum prevede art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019 aşa cum a fost votată de Parlamentul României şi promulgată de Preşedintele României şi emiterea unui nou act normativ.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 150 din 3 noiembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 150 din 03 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate.

Referitor la aspectele reţinute în motivare de instanţa de fond, prin care acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, recurentul-reclamant a menţionat că a formulat cerere care are ca obiect obligaţia de a face, în sensul emiterii unui nou act normativ prin care să se respecte prevederile art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019 privind majorarea punctului de pensie, fiind o obligaţie de a face, şi nu o acţiune în pretenţii, cum în mod greşit a fost înregistrată cererea.

Referitor la admisibilitatea cererii a menţionat că succintul examen al regimului juridic al acţiunii împotriva ordonanţelor Guvernului relevă faptul că, în această materie, controlul instanţelor judecătoreşti este limitat, în considerarea naturii juridice a actelor în discuţie, respectiv a faptului că "ordonanţa este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituţional şi de drept administrativ, spre deosebire de hotărârea Guvernului, supusă exclusiv unui regim juridic administrativ". Se observă, totodată, că mecanismul consacrat în această privinţă de Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 126 alin. (5) din Constituţie, creează o strânsă legătură între instanţele judecătoreşti şi instanţa de contencios constituţional, admisibilitatea acţiunii în faţa instanţei de judecată fiind condiţionată de pronunţarea de către Curtea Constituţională a unei soluţii de constatare a neconstituţionalităţii ordonanţei Guvernului. Se realizează în acest mod concilierea mai multor exigenţe impuse de rigorile statului de drept: asigurarea supremaţiei Constituţiei, respectarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi protecţia drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale persoanelor.

Conform celor mai sus arătate, recurentul-reclamant afirmă că obiectul cererii deduse judecăţii îl reprezintă obligaţia de a face, obiect admisibil în raport de cerere, astfel încât excepţia inadmisibilităţii promovării acţiunii este nefondată.

În continuare, recurentul-reclamant arată că îşi menţine aspectele invocate în cererea de chemare în judecată, pe care le reia în cuprinsul motivelor de recurs.

În esenţă, afirmă că principalul pilon al statului de drept este respectarea legii, iar în opinia sa, pârâtul încalcă legea. Redând articolele 47, 52 din Constituţia României şi susţinând că legea reprezintă principalul izvor de drept, susţine că se încalcă prevederile constituţionale, iar acest lucru se resimte şi în activitatea celorlalte instituţii care nu pot soluţiona favorabil cererile privind drepturile ce i se cuvin, pensia fiind un drept câştigat. Nu se pot modifica legi organice pe motiv că nu sunt bani la buget, cu atât mai mult cu cât legea a fost adoptată în 2019 şi se ştia că acel articol intra în vigoare de la 1 octombrie 2020, astfel încât pârâtul trebuia să ţină cont de acest lucru când a făcut bugetul.

În jurisprudenţa CEDO, speranţa legitimă este considerată "bun", în sensul Convenţiei şi, în consecinţă, beneficiază de protecţia dreptului de proprietate, conform Protocolului adiţional nr. 1 la CEDO. Majorarea punctului de pensie este un drept de proprietate.

În ciuda asigurărilor repetate că "pensiile vor fi majorate conform legii", guvernul a emis O.U.G. nr. 135/2020 (privind rectificarea bugetului) care a modificat acest cuantum, stabilind valoarea punctului de pensie la 1442 RON, ceea ce reprezintă o majorare de doar 14% a punctului de pensie. Actul normativ a fost publicat cu 5 zile înainte de termenul de 1 septembrie, la care punctul de pensie urma, conform legii, să fie majorat cu 40%.

Mai arată că instanţa invocă, în dispozitiv, articole de legi care să îi motiveze decizia şi care nu au legătura cu cauza, de exemplu art. 108 din Constituţia României.

În opinia sa, legea pensiilor este o lege organică şi nu poate fi modificată prin O.U.G., ci doar printr-o lege emisă de Parlament.

Curtea Constituţională a admis obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare sunt neconstituţionale. Cu majoritate de voturi a respins, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 1 pct. 1-6 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. În motivarea CCR se specifică clar că Parlamentului îi revine competenţa de a infirma/confirma valoarea punctului şi nu Guvernului. Or, din moment ce Parlamentul nu a specificat acest lucru, legea rămânând în vigoare, pârâtul are obligaţia de a o respecta.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 09 februarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru considerentele prezentate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin cererea introductivă, reclamantul A. a solicitat instanţei constatarea nerespectării de către pârâtul Guvernul României a legii privind majorarea punctului de pensie, respectiv a art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019, aşa cum a fost votată de Parlamentul României şi promulgată de Preşedintele României, precum şi emiterea unui nou act normativ.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu Guvernul României, motivat de faptul că aceasta excede limitelor stabilite în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la obiectul cererii de chemare în judecată şi la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

În esenţă, prin criticile formulate în recurs, recurentul-reclamant a afirmat că obiectul cererii deduse judecăţii îl reprezintă obligaţia de a face, în sensul emiterii unui nou act normativ prin care să se respecte prevederile art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019 privind majorarea punctului de pensie, şi nu o acţiune în "pretenţii", cum în mod greşit a fost înregistrată cererea. În opinia sa, obiectul este admisibil în raport de cererea formulată, astfel încât excepţia inadmisibilităţii promovării acţiunii este nefondată.

Deşi nu s-a invocat în mod expres vreunul dintre motivele de nelegalitate reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant îşi exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluţia instanţei de fond, fiind nemulţumit de modul în care aceasta a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi vor fi analizate din această perspectivă.

Eronat susţine recurentul - reclamant că obiectul acţiunii a fost catalogat de către instanţă "pretenţii", în condiţiile în care, din considerentele hotărârii recurate rezultă cu uşurinţă că inadmisibilitatea a fost reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Analizând astfel dacă soluţia instanţei de fond este legală, reţine Înalta Curte că, în argumentaţia de fapt şi de drept expusă de reclamant în acţiunea introductivă, dar şi în răspunsul la întâmpinare, acesta a formulat cererea de chemare în judecată prin raportare la dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, invocând nerespectarea de către pârâtul Guvernul României a art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019, prin emiterea O.U.G. nr. 135/2020, în ceea de priveşte majorarea punctului de pensie începând cu data de 01.09.2021, solicitând obligarea pârâtului la respectarea legii.

Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii în contencios administrativ este reglementat prin dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Totodată, în acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 conform cărora "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.", respectiv "Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

În plus, soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ sunt expres prevăzute de lege.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa poate "să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă", iar potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol "În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru".

Or, faţă de dispoziţiile legale mai sus menţionate, judicios prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantului nu are ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, ori, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative, ci are ca finalitate restabilirea valorii punctului de pensie la 1875 RON, aşa cum era prevăzut în art. 86 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 127/2019 înainte de adoptarea O.U.G. nr. 135/2020.

Aşadar, solicitarea recurentului-reclamant de a obliga pârâtul la respectarea Legii nr. 127/2019 privind valoarea punctului de pensie de la 1 septembrie 2021, respectiv 1.875 RON, excede obiectului acţiunii în contencios administrativ, care priveşte fie anularea unui act administrativ, sau obligarea unei autorităţi la emiterea unui act administrativ ori la realizarea unei operaţiuni administrative, fie acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Pe baza prevederilor constituţionale care consacră principiul separării puterilor în stat, interpretând şi aplicând în mod corect dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, se constată că este inadmisibilă o cerere de obligare a autorităţii executive la legiferarea într-un anumit mod.

În mod corect a constatat prima instanţă că cererea recurentului-reclamant este inadmisibilă, în cauză neputându-se retine nerespectarea legii, ci modificarea unui articol din lege, înainte de intrarea acestuia în vigoare, prin ordonanţă de urgentă a Guvernului, act cu caracter normativ cu putere de lege care nu poate forma obiectul controlului de legalitate, pentru că nu este un act administrativ de autoritate emis în vederea executării legii, şi, câtă vreme este în vigoare, are caracter de lege/constituie tocmai lege.

Instanţele judecătoreşti nu au competenţa de a modifica, anula sau abroga un act normativ cu putere de lege - O.U.G. nr. 135/2020 - şi nu pot pronunţa vreo hotărâre prin care să stabilească o altă valoare a punctului de pensie sau prin care să oblige o autoritate a administraţiei publice centrale la stabilirea unei alte valori a punctului de pensie, sau să legifereze într-un anumit domeniu.

Instanţa de contencios administrativ nu exercită, deci, un control de legalitate asupra ordonanţelor, ci este competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe declarate neconstituţionale de Curtea Constituţională.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că, întrucât competenţa legiuitorului delegat de a stabili conţinutul unei ordonanţe de urgenţă - act normativ cu putere de lege, nu intră sub controlul specializat al instanţei de contencios administrativ, nu sunt întrunite condiţiile de admisibilitate a acţiunii.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că nu se impune casarea sentinţei recurate, în raport de criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat de recurentul-reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 150/2022 din 03 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.